黑龙江省地方政府进行地区封锁案
黑龙江省地方政府进行地区封锁案
编辑：反垄断反不正当竞争律师网 来源：中国竞争法学网
【案情摘要】
1994年3月，鸡西市啤酒厂的一位厂长来信反映投诉，反映七台河市、密山市和勃利县酒类专卖局自从前年12月到去年7月之间，先后采取公路设卡、对经销点突击检查等手段没收了该厂销往这些地区的13000箱啤酒。黑龙江省工商局立即组织人马前往调查，发现两个县市政府依据1979年省“革命委员会”制定的有关办法，发布了加强酒类专卖管理的通告，进行地区封锁。省工商局将这些地方滥用行政权力进行限制公平竞争的调查情况以及处理意见向省政府作了专题的汇报，建议撤消两个通知，并以此为例，就全省打破地方保护、解决地方封锁问题提出了意见，代表省政府起草了《关于坚决制止商品流通中地区封锁行为的紧急通知》。同时还积极同省法制部门协商，清理和废除过时的文件，撤消了上述地区酒类专卖管理的通告，从而推动了全省地区封锁问题的解决。但好景不长，1995年底到1996年上半年，黑龙江省省内啤酒封锁大战又风烟再起。根据黑龙江省乡镇企业局的一份调查报告，全省搞啤酒封锁的县市达到50%以上。省工商局也连连接到松花江啤酒厂、鸡西啤酒厂等厂家的投诉。为了杜绝各地为保护本地区产品以各种行政干预手段出台的限制啤酒正常流通的政策，6月份省工商局派人到佳木斯、鹤岗、伊春等地区调查，从调查中感觉到实际情况的严重性，如果不尽快解决这些问题则必然障碍经济的发展。于是，省工商局联系全省酒类生产流通状况，再次给省政府报告调查情况和解决建议，省政府于7月发布《关于禁止封锁酒类市场的紧急通知》（黑政明传[1996]10号）文件，最终解决了这些地区的行政性垄断问题。
【评析】
本案是一起有关地方政府滥用行政权力进行地区封锁限制商品自由流通的行政性垄断案件。
在传统的计划经济体制下，由于所有的经济资源和利益均由中央政府统一调拨和分配，地方的局部利益冲突并不明显，地方保护主义基本尚未兴起。但随着经济体制的变迁，地方利益的冲突日夜显现出来，地方保护主义逐步抬头。一些地方政府为了本地区狭隘的利益大肆进行地区封锁。对于地区封锁问题，有人指出，不仅省与省之间搞封锁，有的县与县之间也搞封锁。根据国外一些学者对中国地区垄断的研究报告，我国因为地区封锁而实质上形成的地区贸易壁垒远远超过欧共体成员之间的贸易壁垒。由此可见，我国的地区垄断现象还是比较严重的。但值得指出的是，地区封锁的行政性垄断并不是中国特有的，只要存在行政政府的国家都可能出现地区封锁的行政性垄断现象，只是各国因各种综合因素的影响而严重程度有所差异。地区封锁的危害性是很明显的。首先，它破坏了自由的竞争秩序。竞争是市场的发展灵魂，没有竞争就没有市场经济；而地区垄断实质是人为的扼杀了一个大的整体的良性竞争，导致局部地区市场缺乏有力的竞争。其次，它损害了地区消费者的利益。地区垄断在形式上似乎有“造福一方”旨意，但从实际结果来看，它却事与愿违。根据亚当斯密的《国富论》提出的比较优势理论，如果所谓的外地不能给本地区的消费者带来更多的福利，那么其是无法立足该地区的市场的，那么自然也无须政府滥用行政权力来“赶”和“挡”了。某些地方政府之所以滥用行政权力进行地区封锁的，一个根本原因就是地方产品无法跟外地合格产品的竞争导致本地市场被其他地区产品的占领。换句话讲，就是能进入到本地市场的外地产品一般都能够给当地的消费者带来更多的福利。如果地方政府进行地区垄断则实质剥夺本地消费者的社会福利。第三，地区封锁连带伤害了其他地区经营者的合法自主经营权。根据《产品质量法》的规定，任何人不得限制外地合格产品进入本地市场。该规定实质具体规定了经营者合格产品的自由流通与经营权。地方政府滥用权利搞地区垄断也就非法的剥夺和侵害了这些经营者的自主经营权。正是地区垄断具有上述的巨大危害，所以各国对地区垄断都作了严格的规定。我国现行的《反不正当竞争法》第7条明确规定，政府及其所属部门不得滥用行政权力，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场。新修改后的《产品质量法》也明确规定，任何人不得限制外地合格产品进入本地市场。正在紧锣密鼓制定中的《反垄断法》修改稿也做了类似的规定。从这些规定中我们可以看出，我国对整治地区垄断的坚定决心。但值得指出的是，目前，我们对地区垄断的立法与认定还存在一些需要进一步认真研究的地方。第一是地区垄断的主体认定上问题。我国现行的《反不正当竞争法》使用的术语是政府及其所属部门，但实践中有的地区垄断是通过事业单位来进行的，所以有关部门应详细解释该行为主体范畴。其次是对地区垄断的法律责任设置问题。《反不正当竞争法》第30条规定，限定他人购买其指定经营者商品、限制其他经营者正当经营活动，或者限制商品在地区之间正常流通的，由上级机关责令改正；情节严重的，由同级或者上级机关对直接责任人员给予行政处分。该规定存在的问题有三个，一是其本身并未规定严格意义上的行政处罚；二是由于上级机关未必有执法的习惯、知识、意思甚至责任等，其执法程序不明确，加上上级机关有时存在护短、不超脱的情况，对于此类不正当竞争行为往往查处不力[1][2]。三是责任较轻。正在制定中的《反垄断法》草案则规定了严格的法律责任，不仅责令其停止违法行为。对直接负责的主管人员按照法定程序，根据情节轻重，给予降级或者撤职的行政处分；实施限制竞争行为构成犯罪的，依法追究刑事责任。
本案中，黑龙江省某些地方政府进行地区封锁的行政性垄断行为事实清楚，其实施的行为方式也相对比较简单，因此黑龙江省的工商部门在查处中的认定困难并不大，所以整个处理工作合法，处理方案也合理。
