中国某地方政府地区封锁案
中国某地方政府地区封锁案
编辑：中国反垄断反不正当竞争律师网 来源：中国竞争法学网
【案情摘要】
原告：国内某三家汽车企业
被告：某地方政府有关部门
1998年，某地方政府有关部门发布了一个有关家庭小型车辆牌照发放规定。按照该规定，凡在本地区购买外地企业生产的家用轿车的，在办理牌照时需要增交人民币5万元“特困企业解困资金”。该规定出台后，立即引起社会各大媒体的关注。国内的有关汽车生产商纷纷对该规定表示强烈的不满，认为这明显地在搞地方保护主义，保护本地的某汽车生产企业。在通过一系列的沟通与对话失败后，国内某三家家用轿车生产企业向某地方政府所在地的法院提起诉讼，认为该地方政府有关部门发布的规定人为地制造了垄断，违背了我国《反不正当竞争法》和《产品质量法》中相关的规定，要求宣布该规定无效。
该地区法院在收到起诉后，认为该地方有关部门发布的规定属于抽象的行政行为，依据现行的相关法律规定，其不在法院受理范围之内。因此，驳回原告的起诉。原告不服，依法提起上诉，二审法院维持一审法院做法。
【评析】
虽然本案件在形式上似乎是一起地方行政性垄断案件，但其焦点却在于竞争法如何处理实质上违法的抽象行政行为？ 根据现行的相关法律规定以及行政法的理论研究，所谓的抽象行政行为是指凡是针对非特定人且具有普遍约束力，能够反复适用的行政行为均属于抽象行政行为。依据现行的法律规定，法院是不予受理以抽象行政行为为客体的诉讼的。这就导致了抽象行政行为虽然屡屡被诉但法院却无法审查困境的发生，其中最为典型的案例是石家庄市律师乔占祥状告铁道部按案与北京私家车主刘某状告北京市环保局、北京市交通局及北京市公安交通管理局关于尾气排放通告案。从这两个案例来看，这些抽象行政行为确实存在很大的违法嫌疑，换句话讲也就法院应有权受理和审查有关主体对某些抽象行政行为提起的诉讼。
目前无论是行政法学界还是经济法学界，大部分人主张将抽象行政行为纳入诉讼范畴，赋予法院对相关抽象行政行为的合法性与合理性的司法审查权。有的行政法学者认为，抽象行政行为应当接受司法审查 ，其理由为：
第一、抽象行政行为与具体行政行为是行政法学上的概念，其区别仅在于时间的先后和对象的多少，没有本质的不同，都属于行政行为，都应当接受司法审查。
第二、行政机关的抽象行政行为违法或不当会造成不特定的行政相对人合法权益的损害，其严重性有时甚至超过具体行政行为对特定的行政相对人合法权益的损害。
第三、从司法实践看，对人民法院而言，无审查抽象行政行为之权，给行政案件的审理带来极大的不便。因为，行政决定大都要援引行政机关的规范性文件，如果不审查规范性文件的合法性，就难于判断具体行政行为的合法性。对行政相对人而言，当某一公民对行政机关某一具体行为不服而准备向法院起诉时，行政机关可以将具体行为上升为抽象行为，从而使得这些行政相对人丧失了起诉的资格。与此同时，当某一抽象行为严重违法时，司法机关即使明知，也只有在其权利受到实际的损害后才能实施救济，造成了不必要的资源浪费，显然也不利于减少行政违法行为。
第四、人民法院在审理行政案件时，既对具体行政行为进行审查，又对据以作出的具体行政行为的由行政机关制定的规范性文件进行审查，并作出判决，这与国家权力机关、行政机关对抽象行政行为的监督并不矛盾、排斥。因此，抽象行政行为可以而且应当成为行政诉讼的客体，只是其范围、条件及具体审查处理结果尚需明确规定。
第五、1999年10月1日实施生效的《行政复议法》，直接赋予相对人在认为行政主体的具体行为依据不合法，同时对具体行为提出行政复议时，可对几乎除行政法规与规章以外的所有抽象行政行为一并提出审查申请权，复议机关或有权机关不审查即构成失职，从而为抽象行为的可诉性探讨提供了一条出路。
第六、从我国实际情况看，实施抽象行政行为的主体广、层次多，上至国务院各部委，下至乡镇政府都有权制定各类效力不一的“红头文件”，它们对广大人民群众的生活起着较大的影响力。然而，由于抽象行政行为实施的程序少、监督弱，现有的备案审查制度远远起不到有效的监督作用。
经济法学界在对是否应将行政性垄断纳入反垄断法规制这问题探讨时对抽象行政行为的法院司法审查问题作了一定的争论，但从目前最新草案的内容来看，反垄断法似乎并未抽象行政行为造成的垄断与具体行政行为造成的垄断作出区分。例如草案规定，政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人买卖其指定的经营者的商品，强行买卖或者限制其他经营者正当的经营活动。依据该规定来看，政府指定交易行为可能是以具体行政行为做出的，也可能是以抽象行政行为规定做出的（例如前面我们提到的北京私家车主刘某状告北京市环保局、北京市交通局及北京市公安交通管理局关于尾气排放通告案）。
笔者认为，无论是从理论上从目前社会实践来看，都应该将抽象的行政行为纳入法律的规制范畴。从理论上讲，法治的前提应该是良法之治，而赋予法院司法审查权在我国是保持法律善良的一个最重要途径。从实践上，因为政府抽象行政行为给社会带来的危害事件可谓多如牛毛，但由于现行法院无法受理此类案件，使得这些实质违法行为逍遥法外。
正因为如此，据9月17日《新京报》报道，已实施14年的《行政诉讼法》正面临一次大的修订。一份国家司法改革重点课题《司法改革与行政诉讼制度的完善》近日出炉。该课题组负责人
本案件中，虽然原告最终诉讼行为失败，但被告的行为性质是很明显的，应属于反垄断法规制的行政性垄断。被告通过政府部门文件的形式从实质对外地企业的汽车制造上进行歧视，目的是阻碍外地企业的汽车产品进入本地市场以保持本地汽车企业的垄断地位。该行为不仅违反了《反不正当竞争法》的规定，也违反了《产品质量法》的有关规定，所以理应受到法律的规制。从本案件中，我们也可以看出，那些认为行政性垄断是中国在经济体制转轨时期的特殊产物的观点是不科学的。只要有行政政府的存在，就行政性垄断出现的可能，只是中国行政性垄断现象相对更为明显与有严重点。因此，无论是行政法还是经济法，都应将抽象行政行为纳入法律规制范畴，依法赋予法院对相关案件的审理权利。
