美国诉中国、印度尼西亚漆刷反倾销案
美国诉中国、印度尼西亚漆刷反倾销案
编辑：中国反垄断反不正当竞争律师网 来源：商务部网
一、案例概况
1999年8月2日，美国漆刷产业向美国商务部和美国国际贸易委员会提出反倾销调查申请。该申请声称，由于中国向美国出口的合成细丝漆刷(synthetic filament paintbrushes)和印度尼西亚出口的合成细丝漆刷 (synthetic filament paintbrushes)、动物鬃漆刷(natural bristle paintbrushes)在美国市场上以低于公平价值出售，美国相关产业受到了实质性损害或实质性损害的威胁。当天，美国国际贸易委员会立案调查此案。8月27日，美国商务部决定立案调查。经过一个多月的调查，美国国际贸易委员会初裁决定：没有合理证据证明，美国漆刷产业因中国和印度尼西亚产品的进口而遭受实质性损害，或实质性损害的威胁，或相关产业的建立受到实质阻碍。调查由此终止。
二、调查机关
美国的反倾销案件，由商务部和国际贸易委员会两个机关负责。前者确定被控进口产品有无倾销及倾销幅度，后者确定国内产业是否因进口产品以低于公平价值销售受到实质损害，或损害的威胁，或相关产业的建立受到实质阻碍。
三、调查过程
1．1999年8月2日，美国漆刷产业代表向商务部和国际贸易委员会提出反倾销调查申请；
2．当天，美国国际贸易委员会决定立案调查；
3．商务部经审查认为，申诉人和申诉书均符合法定条件，于是，在8月27日决定立案调查；
4．1999年8月23日，国际贸易委员会在华盛顿特区举行公开听证会。9月23日，国际贸易委员会初裁认定，美国漆刷产业没有因中国和印度尼西亚漆刷的进口而遭受实质性损害，或实质性损害的威胁，或相关产业的建立受到实质阻碍。当天，国际贸易委员会通知商务部无损害的初裁结果，商务部终止调查。
四、损害裁定
在调查所得资料和证据的基础上，没有合理迹象表明，美国国内相关产业因从中国和印度尼西亚进口被控的漆刷以低于公平价值出售而受到实质损害或实质损害的威胁。国际贸易委员会作出了无损害的初步裁定。作出该裁定时，国际贸易委员会综合考虑了进口数量、进口产品对国内相似产品价格的影响以及对国内相似产品生产商的影响等相关因素。
(一)初步裁决的法定标准
对国际贸易委员会作出反倾销和反补贴的初步裁决，美国关税法规定的标准是，在初步裁决作出之时所获得的信息的基础上，是否有合理迹象表明国内产业由于进口产品的不公平贸易受到了实质损害，或实质损害的威胁，或建立该产业受到实质阻碍。在适用该标准时，国际贸易委员会审查了当事人提交的证据，并裁决是否：(1)所有的材料作为一个整体，包含了清楚、令人信服的证据；(2)在终裁中，当事人也不可能提出相反证据。
(二)国内相似产品和产业
1．概述
要裁决是否有合理迹象表明，美国国内产业由于被控产品的进口受到实质损害或实质损害的威胁，国际贸易委员会首先对何为“国内相似产品” (domestic like product)和“产业”(industry)作了定义。已修订的美国1930年关税法(以下简称关税法)771 (4) (A)把相关国内产业定义为，国内相似产品的所有生产商，或总体产量占国内总产量大部分的生厂商。国内相似产品是指相似的产品，或虽然并不相似，但是在特征和用途上最为相近的产品。在调查中，认定有关合适的国内相似产品是个事实问题。在分别分析各个指标的基础上，国际贸易委员会适用法定的“相似”(like)、“特征和用途最相近”(most similar in characteristics and uses)标准。尽管国际贸易委员会必须接受商务部作出的有关被控倾销或补贴的进口产品的范围的决定，但是，由国际贸易委员会裁决何种国内产品是商务部确定的进口产品的相似产品。
2．产品描述
在立案调查通知书中，商务部这样描述调查范围内的从中国进口的产品：
对中华人民共和国进口产品的调查对象包括漆刷和所有用于刷漆、染色、上光、充漆或其他种类的保护性薄膜的漆刷头；但不包括动物鬃漆刷和美国协调关税目录(the Harmonized Tariff Schedule of the United States)中9603．40．4040项下的漆刷头。调查对象包括漆刷和由动物鬃和人工合成的混合而成的漆刷头，但人工细丝占成品漆刷和漆刷头的所有填充物的50％以上。受调查的产品可归于美国协调关税目录中9603．40．4060税则号下。尽管美国协调关税目录的子目录是为方便征税而制定，但其对受调查产品的书面描述还是具有决定性意义的。受调查产品不包括9603．30．2000，9603．30．4000，9603．30．6000税则号下的艺术用漆刷，或9603．40．4060税则号下的其他非漆刷产品，如泡沫、海绵等其他种类的刷子。因此，对中华人民共和国出口产品的调查范围包括含50％以上的人工合成细丝的漆刷；对印度尼西亚出口产品的调查范围不仅包括动物鬃，还包括人工合成的漆刷。
3．国内相似产品问题
本案中，申诉方力主国际贸易委员会把国内生产的所有漆刷认定为一类单独的相似产品(a single like product)。但应诉方(the joint respondents)共同抗辩说，国际贸易委员会仅应认定3类国内相似产品(three domestic like product)：条形刷(chip brushes)、低质漆刷(low—quality paintbrushes)和优质漆刷(high—quality paintbrushes)。国际贸易委员会决定，所有类型的条形刷和漆刷，无论是动物鬃、合成鬃还是两者混合制成的，构成一类国内相似产品。
(1)条形刷是否构成一类独立的相似产品
尽管条形刷和漆刷在物理特征上不完全相同，但是，资料表明这两者在用途、营销渠道、价格等相关因素上都有许多相似之处。这些相似之处表明不同质量等级的漆刷之间的连续性。条形刷价格低仅反映了它处在质量层级的底层，并不能构成足以认定其成为大类产品(the continuum)中一类单独的相似产品的明显分界线(a clear dividing line)。
(2)低质漆刷是否构成一类独立的相似产品
国际贸易委员会进一步认定，低质漆刷也不构成一类独立的相似产品。因为低质漆刷和优质漆刷除在质量构造和动物鬃、合成鬃的微小区别外，具有相同的物理特征。它们都是用来刷漆的，因此具有可替代性。它们都是通过零售或批发的形式卖给消费者。其中，某些最优质的漆刷是手工制造的，但是其他漆刷都是由相同的生产流程、相同生产者制造出来的。专业漆工和生产者能意识到这两者之间的区别，但是一般消费者则不能。优质漆刷的价格确实高些，但是，它和低质漆刷所共有的众多相似之处再一次表明，它们是没有明显区别的、处于不同质量等级的同类产品。因此，国际贸易委员会认定，所有的漆刷是一类单独的相似产品。
4． 国内产业(domestic industry)和关联方(related parties)
美国关税法规定，国内产业是指国内相似产品的所有生产商，或总产量占国内相似产品总产量的绝大部分的相似产品的生产商。在界定何为国内产业时，国际贸易委员会的通行做法是界定相似产品的国内总产量。在认定国内相似产品包括所有漆刷的基础上，国际贸易委员会认定国内产业包含了国内所有漆刷生产商。
美国关税法771 (4) (B)规定，在合适的情形下，国际贸易委员可以把那些与被调查产品的进口商或出口商有关联或其本身就是进口商的生产商，从国内产业的生产商中排除出去。基于案件的特定事实，作出排除这样的生产商的决定，属国际贸易委员的自由裁量权。本案中，由于国内生产商Linzer和EZ Painter是被调查产品的进口商，因此，符合法律规定的排除标准，有可能被排除。但是，国际贸易委员会认为，本案不存在排除上述任何一家生产商的合适情形。因为：第一，在调查期间，这两家的产量都在美国总产量中占有一定份额。它们的主要收益在于生产所得，而不是进口所得。第二、这两家公司都强调它们对美国产业的贡献。国际贸易委员会也注意到，进口被调查产品并没有使它们免受因产品的进口造成的不利影响。它们的利润率与该产业其他公司持平。
另外的3家国内生产商从毫无关联的进口商处购买了绝大部分的被调查产品。因为这些生产商既不是进口商或出口商的所有者，又不为进口商或出口商所有，它们彼此不直接控制对方致使国内生产商构成关税法771(4)(B)条规定的关联方。并且，尽管这3家国内生产商购买的被调查产品的数额很大，但都没有达到足以直接、间接控制生产商、出口商或进口商的程度，因此，国际贸易委员会认定这3家国内生产商都不是关联方。
(三) 累积评估(cumulation)
1．概述
为评估被调查产品的进口对国内产业在数量和价格上的影响，以决定是否给国内产业造成了实质损害，关税法771 (7) (G) 条规定，如果在美国国内市场，这些进口产品之间，或进口产品和国内相似产品之间有相互竞争关系，国际贸易委员会应累积评估从所有国家进口的被调查产品对国内产品造成的影响，无论调查是由申诉人申请的，还是由国际贸易委员会自行提起的。在考察进口产品之间或进口产品和国内相似产品之间是否存在竞争关系时，国际贸易委员会通常考虑以下4个因素：
(1)从不同国家进口的产品之间、进口产品和国内相似产品之间的可替代程度。同时，考虑到特定顾客的需求和质量上的差异；
(2)从不同国家进口的产品和国内相似产品在相同的地域市场上买卖；
(3)从不同国家进口的产品和国内相似产品有相同或相似的营销渠道；
(4)被调查产品是否同期在美国市场上销售。
以上4个因素中，单独的任何一个因素都不是决定性的。这4个因素不是互相排斥的，它们将给国际贸易委员会提供一个框架，以决定进口产品之间、进口产品和国内相似产品之间是否存在竞争关系。如果被控不公平销售的产品确实与被调查产品不同，国际贸易委员会则不能累积。因此，累积的范围只是在“合理的相同范围”的竞争产品。
2．累计评估的认定
本案中，调查范围是从印度尼西亚进口的所有漆刷和从中国进口的合成细丝漆刷。国际贸易委员会认为，如果申诉人提请调查的进口产品之间，或这些进口产品和国内相似产品之间存在相互竞争关系，尽管这些被调查产品的范围有些不同，但累积计算所有的提请调查的进口产品是合适的。理由如下：
(1)国际贸易委员会认定，从中国、印度尼西亚进口的漆刷对国内漆刷有替代性。实际上，所有的从中国进口的漆刷和72％的国内漆刷都是供阿一般消费者使用的。从印度尼西亚进口的82％的漆刷是条形刷，其中，18％是一般消费者用漆刷。并且，上文已提到，因为都可用于粉刷，在供一般消费者使用这一层次上，条形刷和漆刷有某种程度的可替代性。更进一步说，尽管从印度尼西亚进口的刷子仅包括动物鬃刷子，从中国进口刷子仅是合成细丝漆刷，也就是说，被调查的进口产品有区别，但是，从这些产品的用途上来看，它们是具有替代性的。尽管在调查期间，美国这两种类型的刷子产量较高，但是，这些进口产品和相关国内产品也具有一般的可替代性。国际贸易委员会认定，受调查的进口产品与美国相关国内产品具有某种程度的可替代性。
(2)在销售地域上两者也相同。美国所有的生产商和绝大部分的进口商都在全国范围内销售该产品。
(3)在调查期间，从中国和印度尼西亚进口的绝大部分的被调查产品，在全国范围内的市场上都有销售。
(4)被调查产品和国内相似产品有相同的营销渠道。这些漆刷都由国内生产商和进口商销售给批发商和五金商店。一小部分卖给五金商店批发商，五金商店批发商再卖给五金商店和批发商。一些批发商直接进口漆刷。并且，一大部分进口产品销售给美国漆刷生产商，这就意味着它们和美国国产的刷子有着相同的销售渠道。
综上所述，国际贸易委员会认定存在合理的相同范围的竞争，并决定累积从中国和印度尼西亚进口的被调查产品，以分析国内产业是否受到实质损害。
(四)没有合理证据证明，被控以低于公平价值出售的中国和印度尼西亚漆刷的进口使美国国内相关产业受到实质损害，理由如下：
1．竞争情况
（1）美国国内对漆刷的市场需求不同于对油漆的市场需求。漆刷的国内表观消费量从1996年的23200万支增长到1998年的25540万支，同1998年l季度6000万支的表观消费量相比，1999年1季度的表观消费量则为5510万支。
（2）在调查期内美国生产者的漆刷产量及产能显著增长，产能从1996年的11900万支增长到1998年的12670万支，产量则从1996年的7590万支增长到1998年的7830万支。虽然在同一时期，产能的实际利用率从61.1%下降到55%，但这是由于产能的增长幅度要快于产量增长幅度的原因。
（3）虽然被调查进口产品占据了美国大部分消费市场，但是这些进口产品的绝大部分是由包括申诉人在内的国内生产商销售或他们参与销售的。
（4）美国国内市场可分为国内专业市场和国内普通市场两个部分，国内普通市场又可以进一步划分为四部分，即条形刷和合格、良好、优质三种不同质量品质的漆刷。美国国内产品的消费者主要集中于国内专业市场部分和较高价值漆刷消费群体，而被调查进口产品的消费者大部分集中于普通市场部分的条形刷消费群体。
通过以上分析可以看出国外被调查进口产品与国内相似产品之间不存在直接竞争关系。
2．数量
1996～1998年，被调查的进口漆刷进口数量和销售金额持续增长，1999年1季度被调查的进口漆刷数量和销售金额也比1998年1季度进口数量和销售金额有所增长。1996～1998年，被调查的进口漆刷所占美国国内市场份额有所上升。虽然国内相似产品生产数量及生产数量所占的市场份额有所下降，但是，其销售金额及销售金额所占的市场份额却大幅上扬。
尽管被调查进口产品数量在调查期结束时是增加的，但被调查进口产品和国内产品仅有有限的可替代性。美国国内产品的消费者主要集中于国内专业市场和较高价值漆刷消费群体，而被调查进口产品的消费者大部分集中于普通市场和条形刷消费群体，因此被调查产品进口数量增加的影响是不显著的。
3．被调查进口产品的价格影响
国际贸易委员会发现被调查进口产品的低价竞销是不显著的。在调查期间，某些国内相似产品价格总体上也呈上升趋势。此外，分析国内相似产品价格的数据后，也得不出被调查进口产品的低价销售和国内产品价格之间存在必然联系。因此，国际贸易委员会认为进口产品没有压制国内相似产品的价格，并且它也没有抑制国内相似产品价格的提高。
4．被调查进口产品对国内产业的影响
在考察进口产品对国内产业的影响时，美国国际贸易委员会考察了与美国国内企业有关的经济效益指标，发现美国国内企业在大多数经济指标方面显示国内产业运行情况很好，主要体现为其销售收入的显著增长，同时在调查期内美国国内产业销售价格开始增长。尽管国内产业开工率与生产率显示相反趋势，但开工率的降低主要是由于生产能力同产量呈现不同的增长率。总之，由于美国国内企业的纯销售收入超过了产品单位价格增长率，在调查期开始本已运行良好的国内产业经济效益进一步增长。
通过对以上调查期内的数据分析，没有合理证据表明，美国国内相关产业因从中国和印度尼西亚进口的漆刷被控以低于公平价值出售而受到实质损害。
(五)没有合理迹象表明，美国国内相关产业因从中国和印度尼西亚进口的漆刷被控以低于公平价值出售而受到实质损害的威胁，理由如下：
1．国际贸易委员会认为被调查产品的进口数量增长率和市场渗透能力对于实质损害的威胁并不显著，而且现有资料也没有显示来自中国的被调查进口产品数量在短期内有进一步增长的可能。中国漆刷生产厂家较低级的生产设备和原材料使之不可能制造出与美国国内厂家相同质量的产品，同时也没有证据显示在将来这种情况会有所改变。因此国际贸易委员会认为被调查进口合成细丝漆刷数量不可能显著增长，它们只有可能代替来自于非被调查国进口的与其相似质量的产品，而不可能代替美国国内厂家生产的较高价格产品。
2．国际贸易委员会认为，由于美国现在正在对来自于中国的动物鬃漆刷征收反倾销税，中国国内生产厂家进行从动物鬃漆刷向合成细丝刷的生产转换不可能出现，因此中国国内生产厂家不具有明显的产品转换能力。
3．由于在调查期美国国内产业效益明显增加，因此国际贸易委员会认为被调查进口产品的竞争性并不明显。
总之，通过对来自于中国和印度尼西亚的被调查进口产品的每一相关统计指标的评估，国际贸易委员会认为没有合理迹象表明，美国国内相关产业因从中国和印度尼西亚被控以低于公平价值出售的进口漆刷而受到实质损害的威胁。
五、案例评析
本案中，国际贸易委员会初裁无损害，由此反倾销调查终止。这是被诉企业希望得到的最好结果。随着我国企业国际贸易业务的增长，特别是加入世贸组织后，对我国企业提起反倾销的案件将会更多。结合本案，我国企业在以后的应诉工作中，以下问题值得注意：
(一) 高度重视国际贸易委员会的损害裁决，积极参加听证会
国际贸易委员会负责审查被控产品是否对国内产业造成了实质损害，或实质损害的威胁，或者实质阻碍了国内相关产业的建立。如果国际贸易委员会作出的初步裁决或终裁是否定性的，反倾销调查程序随即结束，应诉企业即大获全胜。所以，我国出口企业和生产企业应高度重视国际贸易委员会的裁决情况，积极提供各种证据和资料，包括参加听证会。国际贸易委员会的听证会和商务部的不同，在商务部举行听证会时，其调查组一般已经作出有关倾销的决定，参加听证会与否，一般说来对调查结果影响不大。而在国际贸易委员会的听证会上，委员会委员们到庭听取国内产业方和应诉方的陈述。他们作出有关损害的决定，部分取决于我国企业在听证会上表现出来的意图和出示的证据。我国企业在美国国际贸易委员会举行的听证会上的证词，能对损害裁决胜负与否产生重要影响。如果我国企业参加听证会并提出相关证据，向国际贸易委员会证明，出口活动没有对美国工业产生实质损害，将来也不会对美国工业造成实质损害的威胁，我们赢得胜利的可能性就比较大。如果我国企业不参加听证会，对国际贸易委员会委员来说，在某种程度上，这种行为本身就是一种实质损害的威胁。
(二) 关于相似产品和国内产业的认定
国内相似产品的认定，对确定损害有重要意义。因为，确定进口国的国内产业及其范围大小，是确定被控倾销产品对国内产业有无损害的前提；而国内产业的确定又和相似产品的确定分不开。国际贸易委员会确定相似产品时，有很大的自由裁量权，并不受商务部决定的对进口产品的调查范围的约束。如果能够说服国际贸易委员会把被控倾销的产品或其中一种排除在商务部确定调查范围之外，一般说来，进口产品的市场占有率会相对较低。所以，我国企业应特别注意相似产品与国内产业的确定，因为这直接涉及到进口国生产商是否存在损害及损害程序如何。
(三) 关于累积评估
当被控倾销的产品同时来自多个国家，并且这些进口产品之间、进口产品和国内相似产品之间存在竞争关系时，国际贸易委员会要累积评估所有进口产品在数量和价格上对国内产业的影响。累积进口是美国确定实质损害的特殊方法。由于各出口国和出口地区在技术实力、生产规模、销售数量等各方面不尽相同，不分区别的对进口产品进行累积评估，自然会增加损害发生的可能性。本案中，国际贸易委员会认为，我国和印度尼西亚出口的漆刷之间以及进口漆刷和国产漆刷之间存在竞争关系，因此，进行累积评估。虽然，国际贸易委员会最终裁定无损害，但我们不能忽视累积计算的影响。即使我国企业出口数量少、金额小，但经累积计算后，仍然可能被征收反倾销税。所以，我们应当适时了解进口国的市场容量、生产商数量、生产能力和所占的市场份额，特别是第三国厂商的出口情况，采取适当的应变措施，避免卷入累积计算中。
(四) 关于因果关系的认定
美国反倾销法采用的因果关系是“最低标准”，不要求产品的倾销是造成损害的全部原因、大部分原因、主要原因、重大原因或直接原因，而只要产品的倾销是造成损害的原因之一，存在必不可少的因果关系即可。一般情况下，进口国国内产业受到损害，全部由倾销造成、或全部由非倾销的其他因素造成都不常见，往往是以上两种因素交织在一起。作为被控出口商，应该有针对性地提供证据，证明没有造成损害，或损害不是由倾销造成的。结合本案情况，以下几点应予注意：
1．若进口国国内相似产品市场可分为不同部分，出口商只要证明被控产品和国内产品处于不同部分，因此不具竞争关系，就有可能获得无损害裁决。本案中，国际贸易委员会把国内市场分为专业用的和一般消费者用的两部分；后者又分为条形刷和价值高的刷子。美国国内产品主要集中于专业用和价值高的刷子，而被控产品主要是条形刷和价值低的部分。因此，国内产品和被控倾销产品根本不存在竞争关系。这是国际贸易委员会裁决无损害的重要原因之一。我国企业应诉时，在美国国内相似产品与我国被控倾销产品是否存在直接竞争关系这个问题上，应着重对美国国内市场是否可划分为几个针对不同消费者群体的部分进行抗辩，以说明我国出口产品与国内相似产品是针对不同的消费者，从而证明我国出口产品与国内相似产品之间不存在直接竞争关系，因此，不可能对美国国内产业造成实质性损害或实质性损害威胁。
2．在评估被控产品所占的市场份额的增长情况时，不能单从数量上看，金额也是很关键的。如果仅有数量上的增长，金额上没有增加或增加不大，就不能认定被控产品在调查期间有大幅度的增长，尤其是在被控产品和国内相似产品仅有有限的替代性时。因此，我国应诉企业可以从美国国内相似产品的生产数量和生产数量所占的市场份额，以及其销售金额和销售金额所占的市场份额的变化情况的角度进行抗辩，以证明我国出口产品并没有对美国国内产业造成实质性损害或实质性损害威胁。
3．尽管被控产品有低价竞销行为，但是，仅此并不能推定有价格压制。被控企业可以从国内产品价格呈上升趋势、国内产品和被控产品适用于不同的消费群体等方面，来说明被控产品没有压制国内产品价格或抑制国内产品价格的提升。
总之，我国企业在今后的反倾销案件中，应多方调查取证，深入研究美国反倾销法律，吸取以往案件的经验、教训，必要时寻求律师的帮助，力求胜诉。只有这样，才能保住并拓展国际市场。
（环中律师事务所提供）
