就《反垄断法》两个配套规章出台答记者问
国家工商总局竞争执法局负责人就《反垄断法》
两个配套规章出台答记者问
编辑:反垄断反不正当竞争律师网来源: 反垄断与反不正当竞争执法局2009年6月8日
日前，国家工商总局公布了《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》和《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为程序规定》。国家工商总局竞争执法局负责人就两个规章有关情况回答了记者的提问。
问：制定配套规章的必要性和意义是什么？
答：反垄断法是市场经济重要的基础性法律。我国发展社会主义市场经济，需要有健全的反垄断法律制度。我国《反垄断法》已经于去年8月1日起施行。制定反垄断执法程序配套规章，是确保《反垄断法》顺利实施的基础性环节，也是建立法治工商的重要内容。
反垄断执法具有很强的法律性、专业性和复杂性。《反垄断法》关于反垄断执法属中央事权但又可以授权执法、举报采用书面形式并提供相关事实和证据、垄断协议宽大制度、经营者承诺制度、垄断案件时限等的规定，有其鲜明的特点，与其他法律法规的有关规定存在很大区别。依据《反垄断法》对反垄断执法程序作一些特殊规定，是工商行政管理机关有效开展反垄断执法的前提条件。
问：制定规章的依据是什么？
答：根据《反垄断法》的规定，国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作，具体职责包括：研究拟订有关竞争政策；组织调查、评估市场总体竞争状况，发布评估报告；制定、发布反垄断指南；协调反垄断行政执法工作；以及国务院规定的其他职责。国务院反垄断委员会第一次全体会议研究决定制定一批反垄断配套指南和规章，要求国务院反垄断执法机关根据各自职责研究制定有关指南和规章，以保证反垄断执法工作顺利开展。其中包括国家工商总局制定的两个规章。
问：为什么要分别制定两个规章？
答：国务院新“三定”规定，国家工商总局负责垄断协议、滥用市场支配地位方面的反垄断执法工作以及制止滥用行政权力排除、限制竞争方面的行政执法工作，价格垄断行为除外。依据《反垄断法》的规定，滥用行政权力排除、限制竞争行为与垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中三大行为无论在行为性质、法律责任以及处理方式等方面都有较大区别，因此，需要就查处垄断协议、滥用市场支配地位行为和制止滥用行政权利排除、限制竞争行为，分别制定专门的程序规定，便于工商行政管理机关认真履行国家赋予的反垄断职责，严格依法行政。
问：起草规章的过程如何？
答：国家工商总局领导对制定两个规章高度重视，多次指示要加强有关工作，组织力量成立起草工作小组，并反复参与研究论证。由于《反垄断法》具有很强的国际性，起草工作小组在严格依据我国《反垄断法》有关规定的基础上，认真研究了欧盟、美国德国等反垄断法律法规、指南以及经典案例、判例，本着立足我国实际情况，积极借鉴国际有益经验的原则，于2008年下半年完成了两个规章初稿，并先后召开了有工商系统、专家、企业代表参加的四次研讨会，广泛征求了各方意见，对《规定》初稿进行了反复讨论和多次修改。
考虑到国家发改委负责价格垄断行为的查处，为统一执法程序，起草工作小组就反垄断执法程序规定中涉及共性的问题，如举报材料内容要求、经营者承诺制度具体规定、垄断协议宽大制度及豁免规定、被调查人提供有关材料的义务及要求等，与国家发改委有关司局进行了多次磋商研究并达成共识。
在充分听取和研究各方意见的基础上，起草工作小组对有关内容进行了修改和完善，并就有关情况与国务院法制办和国家发改委等有关部门进行了沟通，形成了两个规章送审稿。
问：规章对工商行政管理机关反垄断执法授权作了哪些规定？
反垄断执法旨在维护国家的整体竞争秩序和市场的统一性。为此，世界各国一般都将反垄断执法作为中央事权，将执法权集中于中央，在地方设立负责执法的派出机构。我国《反垄断法》同样也将反垄断执法作为中央事权，明确规定国务院反垄断执法机构负责反垄断执法工作。同时，考虑到我国地域广大，为确保反垄断执法覆盖全国范围，法律规定国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构负责有关反垄断执法工作。
就工商行政管理机关的反垄断执法工作而言，有关省、自治区、直辖市工商行政管理局（以下简称省级工商局）经国家工商总局授权可以承担有关反垄断执法工作。据此，《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》规定，国家工商总局统一负责垄断协议、滥用市场支配地位方面的反垄断执法工作，根据工作需要，可以授权有关省级工商局负责垄断协议、滥用市场支配地位方面的反垄断执法工作。
鉴于查处垄断协议、滥用市场支配地位行为案件具有极强的专业性和复杂性，为保障垄断案件的查办质量，国家工商总局需要在立案、调查、处罚等环节加强对办案工作的指导和督查。因此，对垄断协议、滥用市场支配地位行为案件，除需要国家工商总局直接查办的外，其余的采取个案授权的方式，授权有关省级工商局立案查处。同时规定了被授权的省级工商局不得再次向下级工商行政管理局授权。
问：规章对总局与省级工商局查处垄断案件的管辖范围是如何规定的?
根据《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》的规定，国家工商总局负责查处全国范围内有重大影响的以及认为应当由其管辖的垄断行为。对于以下三种情形的案件，国家工商总局可以授权省级工商局负责查处：一是该行政区域内发生的；二是跨省、自治区、直辖市发生，但主要行为地在该行政区域内的；三是国家工商总局认为可以授权省级工商局管辖的。
问：规章对工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争的职责是如何规定的？
《反垄断法》第五十一条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。”也就是说，查处滥用行政权力排除、限制竞争行为的权力在上级机关，反垄断执法机关对该行为没有处罚权，但有建议权。据此，《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为程序规定》比照《反垄断法》确立的反垄断执法授权制度，规定国家工商总局和省级工商局可以向有关上级机关提出依法处理的建议。
问：规章对国家工商总局与省级工商局在制止滥用行政权力排除、限制竞争方面的管辖范围是如何规定的?
根据《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为程序规定》的规定，国家工商总局对国务院所属部门、省级人民政府滥用行政权力排除、限制竞争的，可以向国务院提出依法处理的建议；对法律、法规授权的具有管理全国公共事务职能的组织滥用行政权力排除、限制竞争的，可以向管理该组织的机关提出依法处理的建议。省级工商局对省级人民政府所属部门、省以下地方人民政府及其所属部门滥用行政权力排除、限制竞争的，可以向有关上级机关提出依法处理的建议；对法律、法规授权的具有管理地方公共事务职能的组织滥用行政权力排除、限制竞争的，可以向管理该组织的机关提出依法处理的建议。
问：规章对工商行政管机关制止滥用行政权力排除、限制竞争及相关行为的处理方式作了哪些规定？
依据《反垄断法》的有关规定，《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为程序规定》对工商行政管理机关处理滥用行政权力排除、限制竞争及相关行为，针对不同对象，规定了以下三种处理方式：
一是依据《反垄断法》第五十一条第一款的规定，对行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织的滥用行政权力排除、限制竞争行为的，国家工商总局和省级工商局可以向有关上级机关提出依法处理的建议。
二是依据《反垄断法》第三十六条的规定，禁止行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，强制经营者从事垄断行为。因此，对经营者以行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织强制、指定、授权等为由，从事垄断协议和滥用市场支配地位的垄断行为的，应当依据《反垄断法》予以查处。考虑到《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》对有关问题已经作了具体规定，因此，《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为程序规定》只对经营者涉嫌垄断行为的处理作了转致规定。
三是转致适用其他法律、行政法规处理。根据《反垄断法》的规定，“法律、行政法规对行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力实施排除、限制竞争行为的处理另有规定的，依照其规定。”从现行有关法律、法规看，《反不正当竞争法》和《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》（国务院303号令），对一些滥用行政权力排除、限制竞争行为的处理作了明确的规定，同时明确了包括工商行政管理机关在内的有关人民政府和相关部门的职责。因此,《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为程序规定》规定了转致适用条款。
问：规章对涉嫌垄断行为的书面举报材料作了哪些要求?
根据《反垄断法》的有关规定，举报采用书面形式并提供相关事实和证据的，反垄断执法机构应当进行必要的调查。为方便举报人提供投诉材料以及执法机关掌握案件线索，《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》依据《反垄断法》的规定，对举报材料的内容作了具体规定，主要包括：举报人的基本情况；被举报人的基本情况；涉嫌垄断的相关事实；相关证据等。
问：涉嫌垄断行为举报材料的受理机关是哪一级工商行政管理机关？
根据《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》的规定，涉嫌垄断行为的举报材料的受理机关是国家工商总局和省级工商局。为方便举报人投诉，《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》同时规定，省级以下工商行政管理机关收到举报材料的，应当在5个工作日内将有关举报材料报送省级工商局。因此，省级以下工商行政管理机关不属于举报材料的受理机关，不负责举报材料的核查，只负责举报材料的报送。
问：省级工商局如何处理举报材料？
《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》对举报材料的登记、报送、核查等初步处理程序作了明确规定。国家工商总局和省级工商局收到举报材料后，应当进行登记并对举报内容进行核查。举报材料不齐全的，应当通知举报人及时补齐。
省级工商局应当对其收到的主要发生在本行政区域内涉嫌垄断行为的举报进行核查，并将核查的情况以及是否立案的意见报国家工商总局；对举报材料齐全、涉及两个以上省级行政区域的涉嫌垄断行为的举报，省级工商局也要进行登记，并及时将举报材料报送国家工商总局。
问：规章对匿名的书面举报的处理是如何规定的？
根据《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》的规定，受理机关收到举报材料后，应当进行登记并对举报内容进行核查。举报材料不齐全的，应当通知举报人及时补齐。对于匿名的书面举报，如果有具体的违法事实并提供相关证据的，受理机关应当进行登记并对举报内容进行核查。
问：规章对工商行政管理机关查处垄断行为的立案权是如何规定的？
鉴于反垄断执法属中央事权，同时考虑到垄断案件的专业性和复杂性，《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》规定，对垄断协议和滥用市场支配地位案件，由国家工商总局根据自己对举报内容核实的情况以及省级工商局报送的核查情况和是否立案的意见，决定自己立案查处或者授权有关省级工商局立案查处。被授权的省级工商局应当依法独立作出立案决定。
问：规章对查处垄断行为的调查工作是如何规定的？
根据《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》的规定，国家工商总局对自己立案查处的案件，可以自行开展调查，也可以委托有关省级、副省级以及计划单列市工商局开展案件调查工作。因此，省级、副省级以及计划单列市工商局均可接受国家工商总局的委托开展调查工作。对于经授权由省级工商局立案查处的案件，考虑到工商行政管理系统省以下实行垂直管理体制，由省级工商局组织开展调查工作比较符合实际情况。因此，《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》规定：“省级工商局对经授权由其立案查处的案件，应当依据本规定组织案件调查等相关工作。”
问：为什么要规定报告制度和备案制度？
反垄断执法工作具有很强的专业性和复杂性，加之《反垄断法》施行之初，需要及时掌握执法动态，不断总结经验，加强指导协调工作。总局通过规章规定报告制度和备案制度，可以确保反垄断执法的中央事权以及有关执法工作在全国范围内的统一性和一致性。
根据国务院反垄断委员会工作规则和重大事项报告制度的规定，《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》规定，国家工商总局对重大垄断案件，在作出行政处罚决定前应当向国务院反垄断委员会报告。
为加强国家工商总局对授权案件查办工作的指导和监督，全面了解和把握有关执法情况，《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》规定：经授权的有关省级工商局应当在作出中止调查、终止调查或者行政处罚决定前，向国家工商总局报告；在作出决定后10个工作日内，将有关情况、相关决定书及案件调查终结报告报国家工商总局备案。《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为程序规定》规定，省级工商局提出依法处理的建议后，应当于十个工作日内报国家工商总局备案。
问：规定经营者承诺制度有何意义？
经营者承诺制度又称和解制度。该制度旨在通过经营者主动承认违法行为并承诺在执法机关认可的期限内采取具体措施消除后果影响，使垄断行为及时得到制止，能及时保护消费者合法权益，提高执法效率，节约执法成本。目前大多数国家的反垄断法都规定这种制度。如美国联邦贸易委员会和司法部反托拉斯局处理的许多案件都是以和解形式结案的。欧盟竞争总司处理的案件不少也是通过和解方式结案的。我国《反垄断法》在调查程序中规定了经营者承诺制度，但仅作了原则性规定。为增强操作性，《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》对经营者承诺的具体内容、中止调查申请书、中止调查决定书和终止调查决定书应当载明的事项、工商行政管理机关终止调查、恢复调查的情形等作了细化规定，使该制度的执行程序进一步明确。
问：规章对中止调查申请作了哪些要求？
根据《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》的规定，经营者提出中止调查申请应当以书面形式提出，并由法定代表人、其他组织负责人或者个人签字并盖章。中止调查申请书应当载明以下事项：（一）涉嫌违法的事实及可能造成的影响；（二）消除行为影响拟采取的具体措施；（三）实现承诺的日程安排和保证声明。决定中止调查的，经营者应当在规定的时限内向工商行政管理机关提交履行承诺进展情况的书面报告。
问：规定垄断协议宽大制度有何意义？
垄断协议往往是秘密进行的，一般很难被发现。垄断协议宽大制度旨在鼓励垄断协议参与者主动报告有关情况，使执法机关能够及时发现案件线索和证据，有效查处垄断协议行为。目前，宽大制度已经成为国外反垄断执法机构查获垄断协议案件的重要制度。我国《反垄断法》对宽大制度也作了规定。根据有关规定，经营者主动向反垄断执法机构报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据的，反垄断执法机构可以酌情减轻或者免除对该经营者的处罚。为增强可操作性，《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》对重要证据的含义作了说明，重要证据应当是能够启动调查或者对认定垄断协议行为起到关键性作用的证据。同时规定了对垄断协议的组织者不适用宽大制度。有关规定便于执法机关掌握减轻或者免除处罚的标准。
问：规章对不属于工商行政管理机关反垄断职责管辖的案件处理是如何规定的？
从国家工商总局掌握的举报材料和案件线索看，主要有以下三种情况：一是属于工商行政管理机关反垄断职责管辖的，由国家工商总局自己立案查处或者授权有关省级工商局立案查处；二是根据案件情况，国家工商总局研究决定不适用《反垄断法》，但可以转致适用其他工商行政管理法律、法规处理的举报，应当及时转送有关工商行政管理机关依法处理。三是不属于工商行政管理机关职责，但属于其他行政机关管辖的，应当依法移送其他有权机关。规章对上述三类情况的处理作了明确规定。据此，对于不属于工商行政管理机关反垄断职责管辖的案件，应当按照后两种情形处理。
问：《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》第十条、第十一条、第十三条、第十九条与《反垄断法》有关规定基本相同，是否有必要重复规定？
上述条款规定分别涉及调查措施、调查行为规范、被调查人陈述权、经营者承诺制度等内容，是反垄断执法程序的重要组成部分，也是不同于其他执法程序的特殊规定。《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》作上述规定既保证了反垄断执法程序内容的完整，又强调了反垄断执法程序的特殊性。
问：《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》是如何规定法律衔接的？
《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》第二十四条第二款规定，“ 省级以下工商行政管理机关可以依照其他法律、法规的规定，对发生在本行政区域内的公用企业或者其他依法具有独占地位经营者的限制竞争行为进行监督检查”。根据有关规定，对于发生在本行政区域内的公用企业或者其他依法具有独占地位经营者的限制竞争行为，由省级或者设区的市工商局继续依照《反不正当竞争法》及其地方性反不正当竞争配套法规予以查处。
问：查处垄断案件的程序及时限在法律适用上有何特点？
《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》只对垄断案件的一些特殊程序作了规定，其他程序仍然依照《中华人民共和国行政处罚法》、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》、《工商行政管理机关行政处罚案件听证规则》的有关规定执行。
垄断案件具有专业性、复杂性和办案周期长等特点，从国外反垄断执法实践看，不少垄断案件的查处需要数年时间。我国《反垄断法》对垄断案件的时限未作规定。因此，《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》有关时限的规定不适用《工商行政管理机关行政处罚程序规定》、《工商行政管理机关行政处罚案件听证规则》。
