美国诉中国散装阿司匹林反倾销案
美国诉中国散装阿司匹林反倾销案
编辑：中国反垄断反不正当竞争律师网 来源：商务部网
一、案件裁决情况
1999年6月23日，美国商务部对原产于中国的散装阿司匹林进行反倾销立案调查。2000年1月3日，美国商务部作出初裁，裁定山东新华制药股份有限公司的倾销幅度为11.14%；吉林制药股份有限公司为0.00%；中国其他公司为144.02%。2000年7月11日，美国商务部作出终裁，裁定山东新华制药股份有限公司反倾销税率为16.51%、吉林制药股份有限公司为10.85%、普遍税率144.02%。
本案已进行了3次年度行政复审及3次情势变更复审。在这3次年度行政复审裁决结果，吉林恒河制药有限公司的反倾销税率两次为零税率，1次为0.04%；山东新华制药有限公司3次行政复审裁决结果的反倾销税率均为零税率。尽管本案还没有进行日落复审，但根据3次行政复审结果，美国已经终止对吉林恒河制药有限公司和山东新华制药有限公司的反倾销措施。
二、争论焦点及评析
（一）苯酚的替代价格
1．申诉方
申诉方认为，美国商务部在计算苯酚的正常价值时，将不同来源的两组数据，即印度对外贸易月度统计：卷II –进口（“印度进口统计）和《印度化学周刊》中的数据加以平均，导致了价格的低估。申诉方引用美国对中国的癸二酸反倾销案的结果，认为商务部将印度进口的统计数据与《印度化学周刊》的数据加以平均进行计算是不合理的。申诉方认为，苯酚是生产癸二酸的主要原料，而在初裁和终裁中，美国商务部仅依据《印度化学周刊》的数据对苯酚进行了估价。因此，申诉方认为，本案中，美国商务部不应当使用印度进口统计数据作为苯酚的替代价格，应使用《印度化学周刊》的数据作为苯酚的替代价格。
申诉方指出，美国商务部用来估价苯酚的印度进口统计数据涉及期间长达12个月，直至1998年3月，而《印度化学周刊》的国内数据包括处于调查期的所有月份的价格。因此，印度进口统计数据并不符合商务部同期性的要求，没有提供代表调查期印度苯酚价格的准确数据。申诉方认为，印度苯酚价格的波动性使同期性数据的适用变得更加重要。申诉方进一步指出，印度政府对进口苯酚征收的“保护性关税”和由此引发的印度价格上涨均印证了印度苯酚价格的波动性。因此，申诉方认为，在苯酚估价中使用印度进口统计数据扭曲了调查期实际的市场价格。
申诉方进一步指出，与处于36～54Rs/kg范围的其他已有的苯酚价格相比，根据印度进口统计数据（24 Rs/kg）得出的平均价格属于异常价格。因为申诉方和吉林恒河制药有限公司所提交的材料表明印度的阿司匹林、水杨酸以及水杨酸的衍生物生产商主要使用国内的原材料，所以，申诉方坚持认为，商务部在苯酚的估价过程中使用印度进口统计数据的做法是不适当的。
2．应诉方
山东新华制药有限公司赞同美国商务部在初裁中所使用的苯酚的替代价格。山东新华制药有限公司认为，苯酚并不是生产水杨酸的主要原料，而是批量生产阿司匹林的重要材料。因此，应基于能够准确反映印度苯酚价格情况的数据来确定苯酚的替代价格。
针对申诉方对于印度政府征收“保护性关税”的解释，山东新华制药有限公司认为，该关税恰恰表明在调查期进口的苯酚符合市场价格。因此，印度进口统计数据应包括在替代价格中。征收保护性关税是因为国内生产的苯酚无法与进口苯酚相抗衡，而不是由于进口苯酚以不公平的，或倾销的价格进入印度。山东新华制药有限公司引用美国联邦上诉巡回法院的一个案例说明，联邦上诉巡回法院，以高额关税歪曲了国内价格而支持了商务部将《印度化学周刊》中的国内价格数据排除于替代价格数据之外。因此，山东新华制药有限公司认为，由于保护性关税的存在，《印度化学周刊》中的国内苯酚价格数据没有准确反映出真实的市场价格。
吉林恒河制药有限公司主张，《美国关税法》第773(c)(1)款并未要求商务部根据预先确定的层次性标准来筛选替代价格的资料，而是指示商务部以最佳的已有信息来确定替代价格。因此，申诉方认为，商务部必须遵循层次性要求的主张没有法律依据。商务部根据《美国关税法》第773(c)(1)款的规定，适当地运用了自由裁量权，并且基于最佳的可获得信息来确定替代价格。吉林恒河制药有限公司还认为，联邦上诉巡回法院的判例已经裁定商务部拥有选择替代价格数据的裁量权，因此，鉴于中国的出口商使用国内生产的原料，商务部可以不使用国内价格。
吉林恒河制药有限公司认为，美国商务部虽然在先前进行的反倾销调查中使用了《印度化学周刊》的国内数据，但并不妨碍商务部根据《印度化学周刊》数据的平均值和其他资料来确定替代价格。商务部在以前案件的调查中曾将国内和进口的价格加以平均，并且商务部始终根据具体的案件来选择替代价格。
吉林恒河制药有限公司认为，由于全印度苯酚价格的波动性，使申诉方所主张的依据印度国内价格计算替代价格的做法难以成立。《印度化学周刊》数据因其浮动性而不可信赖，因此，应在对苯酚估价时排除所有《印度化学周刊》数据的适用。
吉林恒河制药有限公司指出，美国商务部在初裁中使用的苯酚数据为34.33 Rs/kg ，而不是申诉方所称的24 Rs/kg。可见，《印度化学周刊》进口数据的加权平均数低于商务部34.33 Rs/kg的替代价格。因此，美国商务部应将印度进口统计数据作为替代价格数据的可靠来源，并定期运用通货膨胀指数来调整处于调查期之外的进口价格。
在保护性关税的征收问题上，吉林恒河制药有限公司认为，申诉方未能证明保护性关税是如何削弱印度进口统计数据的可靠性的，并且美国商务部一贯将关税与税金排除在替代价格之外，以防止由保护性关税所引起的替代价格的扭曲。
3．美国商务部终裁意见
美国商务部认为，在初裁中使用的印度进口统计数据并不是苯酚价格的最佳来源，因为该数据与调查期不具有同期性。因此，美国商务部在终裁中未使用印度进口统计数据作为苯酚替代价格，而主要考虑两种已公开的《印度化学周刊》价格－－进口价格和国内价格。
根据《美国关税法》第773(c)(1)款的规定，替代价格的选择是根据不同案件的具体情况进行的，是基于美国商务部对于已有的最佳信息的考查。美国商务部引用磺胺酸案例说明，商务部须在苯胺的国内价格和进口价格之间进行选择。在上述案件中，已有信息表明印度政府曾对进口苯胺征收85%的关税，但又在进口苯胺生产用于出口的磺胺酸之后将该关税废除。因此，商务部认定进口价格是更为合适的替代价格。
对两种已有的《印度化学周刊》苯酚价格（国内价格与进口价格）进行权衡后，美国商务部认定存在着有关印度苯酚价格的类似情形，即存在针对苯酚的保护性关税。根据商业研究学院出版的《海关关税参考1998～1999》，印度对进口苯酚征收59.57%的关税，但该税率可以通过退税制度加以抵消。如果上述情况成立，美国商务部确定《印度化学周刊》中的印度国内苯酚价格被关税制度所扭曲。美国商务部的裁定的依据是，如果美国商务部根据关税的比例调整29.81 Rs/kg的进口苯酚价格（来自《印度化学周刊》）的加权平均数，所得到的46.51 Rs/kg 的结果实际上等同于来自《印度化学周刊》的国内苯酚价格的加权平均数46.50 Rs/kg 。此种对比说明了扭曲的程度几乎与关税的比例相同。由此，进口价格不是异常的，并且也是处于调查期。因此，在终裁中，美国商务部将来自《印度化学周刊》的印度进口价格作为苯酚的替代价格。
最后，在保护性关税的征收问题上，美国商务部认为，保护性关税是在调查期结束之后开始征收的，保护性关税并不是忽视苯酚进口价格的理由。
（二）管理费用、销售费用、一般费用，行政费用和利润的替代价格
申诉方主张，商务部应根据与中国应诉企业具有可比性的阿司匹林生产商的情况来确定管理费用、销售费用、一般费用、行政费用（“SG&A”）和利润。申诉方认为，在初裁中使用工业平均数据来对经常费用、“SG&A”和利润进行估价的做法，与商务部在以前的案件中所长期坚持的注重个别生产商数据的做法相佐。申诉方称，如果与世界主要的阿司匹林生产商（包括申诉方和拜尔集团）的管理费用、“SG&A”和利润相比，那么全行业的比率都将是不准确的。如果采用相同的标准，根据已知的3家印度公司的财务数据－－Andhra、Alta、以及Gujarat得出的比率也是不准确的。
申诉方指出，根据行业性数据或印度个别公司数据得出的工厂经常费用率，没有反映出应诉企业集约化的程度。申诉方认为，包括申诉方在内的已实现充分集约化生产的阿司匹林生产商上游生产中所使用的苯酚和乙酸，必然会因生产过程中使用额外的设备而产生额外的工厂费用。而非集约化生产的生产商的情况正好相反，他们的原材料成本更高，而管理费用却更少。因此，单一的管理费率并不完全适用于吉林恒河制药有限公司和山东新华制药有限公司的充分集约化生产。
而且，申诉方认为，联邦上诉巡回法院在Sigma案件判例指出，替代管理费率必须根据与受调查生产商的规模与产量具有可比性的替代公司的情况来确定。申诉方进一步指出，在Sigma案件发回重审的过程中，商务部发现管理费率与涂料铸造车间的成本成正比关系。申诉方指出有证据表明大规模生产阿司匹林的生产商的工厂管理费用要远远高于小规模生产商。由于印度已有的公司的规模和生产能力都比应诉企业小得多，所以，申诉方认为，使用印度公司的数据作为替代价格将低估正常价值。
申诉方指出，为了获取集约化阿司匹林生产商的全部生产成本，首先必须将管理费率加入到在每一个上游生产阶段中。此外，申诉方提交了根据4个已知的阿司匹林或可比产品的生产商（Andhra、Alta、Gujarat 和Shrishma精细化学品和医药公司）的情况得出的管理费、SG&A和利润的比率，该比率必须适用于阿司匹林生产成本（包括适用于上游生产阶段的管理费用）。申诉方认为，虽然Shrishma未在近期进行阿司匹林生产，但仍应当将其包括进来，原因是它如Alta 和Gujarat一样至少还生产水杨酸。
吉林恒河制药有限公司和山东新华制药有限公司认为，美国商务部不应继续使用行业数据或基于Alta、Andhra 或Gujarat的数据。吉林恒河制药有限公司认为，将Rhodia或Bayer的数据与印度的比率进行比较是不恰当的，因为Rhodia和 Bayer并不位于已选定的替代国家印度。吉林恒河制药有限公司指出，申诉方所提出的调整方案实际上重复计算了上游阶段的管理费用吉林恒河制药有限公司称其工厂车间的地理位置的差异性与本案不具有相关性。因为已有的证据不能表明印度公司的经营与吉林恒河制药有限公司存在任何不同之处。吉林恒河制药有限公司引用商务部以前的裁决，说明商务部否定了类似于将管理费用适用于不同的加工阶段的主张。
吉林恒河制药有限公司指出，Alta、Andhra和Gujarat的经营活动在规模上与吉林恒河制药有限公司具有可比性。吉林恒河制药有限公司和山东新华制药有限公司认为，美国商务部不应使用基于Shrishma的数据作为替代数据，因为根据印度的准据法该公司属于“问题”公司，并且其在近几年中并未从事阿司匹林的生产。
山东新华制药有限公司认为，美国商务部应当遵循其在诸如PVA和磺胺酸等案件中的一贯做法，不将管理费用适用于上游生产中的所有阶段。其原因为：（1）首先，山东新华制药有限公司指出它的水杨酸和醋酸酐的生产位于同一个生产区，而不是如申诉方所说的位于不同的地点；（2）由于管理费用表现为占全部生产费用的百分比，而不是一个固定的数额，因而使得印度生产商的规模不具有相关性；（3）申诉方未能证明山东新华制药有限公司纵向集约化生产程度超过印度生产商。因此，山东新华制药有限公司提出，没有事实表明将管理费用一次性地适用于生产的最终阶段会低估了山东新华制药有限公司所产生的成本。
3．美国商务部终裁意见
根据美国商务部《反倾销条例》第351.408(c)(4)款的规定，如果材料充足，美国商务部倾向于依据生产和标的产品相同或有可比性的产品的生产商的情况来确定管理费、SG&A和利润。美国商务部的先前裁决表明美国商务部侧重于产品的可容性，而不是生产商的数量（包括替代数据的来源企业）。因为美国商务部所寻求的材料是尽可能与标的产品相关的，所以，美国商务部在大多数案件中适用个别生产商的数据，原因是就所包括的产品而言，美国商务部已有的个别产业的数据涉及的产品范围更广。但是，这并不意味着就生产的产品而言，对于内容同样具体的产业和生产商数据，美国商务部将一直倾向于适用个别生产商的数据。
关于申诉方提出的生产能力的问题，美国商务部并不认为替代生产商的规模或生产能力应一直成为必要的考虑因素。本案和Sigma一案不同的是，美国商务部没有证据表明管理费用直接随着印度阿司匹林（或其他的化学品）的生产商的规模或生产能力的变化而变化。商务部之所以在Sigma一案裁定规模与管理费用相关，是基于从大量的、规模各异的巴基斯坦铸造厂所收集的事实材料而作出的，因此对特定的争议产业而言是具体而详细的。
但美国商务部同意申诉方关于集约化程度是影响管理费率的相关因素的意见。在其他条件相同的情况下，一家高度集约化的生产商的管理费用，比与其原材料费用相同的非集约化生产商要高，美国商务部还认同没有证据证明在初裁中使用的产业平均率反映出包括应诉企业在内的高度集约化的生产商所负担的管理费用。
美国商务部在对所有的可获得资料进行审查后，认定印度的生产商不能反映出本次调查中应诉企业的集约化程度。首先，Alta和Gujarat是水杨酸和其衍生物的生产商。其次，虽然Andhra生产阿司匹林但其销售量只占该公司总销售额的3.57%。其他的散装化学品，如乙酸、醋酸酐、苛性钠（其中的部分化学品为生产阿司匹林的原料）的销售占该公司整个销售的50%。因此，美国商务部认定，Alta、Gujarat和Andhra的管理费率更能代表上游生产商所负担的管理费用。因此，单一适用基于上述生产商的数据得出的管理费率将导致管理费用被低估，其原因是该比率没有反映出生产阿司匹林的两种主要原材料以及生产最终阿司匹林产品所产生的费用。
因此，为了在终裁中获取集约化阿司匹林生产商所负担的额外管理费用，美国商务部将根据3个原材料生产商（Alta、Gujarat和Andhra）的平均值得出的管理费率，适用于生产（水杨酸和醋酸酐）的所有上游阶段，也适用于阿司匹林生产的处理阶段。为了将重复计算降低到最低程度，美国商务部在计算最终阶段的管理费用时，把生产的上游阶段产生的管理费用排除在外。
美国商务部在计算中没有使用Shrishma 的财务报表，因为它属于《印度工业企业法》规定的问题企业。
（三）替代比率的调整
1．申诉方
申诉方认为，在计算管理费用、SG&A和利润的替代率时，在替代成本计算中所排除的支出项目，如包装成本和特许权税不应包括在利润率的计算中。此外，就Alta和Gujarat的财务报表， 申诉方认为，商务部不应当对诸如“货物入市税”、“其他支出”，“租借费用”和“财务调整抵消”的项目进行任何调整，因为根据商务部的惯例，没有排除这些项目的依据。
2．应诉方
吉林恒河制药有限公司不同意申诉方的观点，理由是（1）根据美国商务部的惯例，在计算替代管理费用，替代SG&A 和替代利润时，将如包装成本和特许权税等项目予以排除是正确的；（2）美国商务部应当在计算替代管理费率时，将“货物入市税”（字典解释为对材料所征收的税金）排除在外。商务部应当将Gujarat 的“其他支出”排除在SG&A 比率之外，原因是该项目包括了包装费用；（3）美国商务部已经认定，如果财务报表没有将非经营性收入特定化，细分化，而用短期利息收入来抵消财务支出的做法是恰当的。
3．美国商务部终裁意见
根据惯例，美国商务部通常按照以下的方法计算管理费用、SG&A和利润。其原因为：
（1）扣除如运费和包装费等已经明确列支的成本，因为在正常价值的计算中已经分别估价过。如果包装费用已包括在一个更大的科目中，则不能将其排除。正因为如此，既然没有证据表明这些总括性的科目已经包括了估价后的成本，美国商务部将Gujarat的“其他支出”和“租借”费用包括在计算中。
（2）美国商务部排除了可以确定的特许权税，原因是美国商务部在之前的案件中发现，特许权税在产品从印度出口时可以由印度政府退还给生产商。美国商务部也同样排除了“货物入市税”，这是一种对在运输的材料或产品进入某个地区时所征收的间接税。但是，美国商务部没有排除“费用和税金”，因为没有事实表明这种支出可以在出口时予以退还，而且它还代表印度生产商在正常贸易过程中所产生的费用支出类型。
（3）美国商务部没有给予利息支出以任何补偿，因为财务报表并未明确利息收入或其他收入是否为短期性收入（“商务部只在财务报表明确表明利息收入确实为短期性收入时才补偿利息支出。”）。
（四）电的替代价格
1．申诉方
申诉方认为，能源成本的替代价格应基于单一生产商，而不是已公布的价格或平均值。申诉方认为，如果管理费用、SG&A和利润的替代价格依据的是公司的具体数据，则公司能源成本（如果可以获得）也应作为计算替代能源成本的依据。申诉方主张，使用公司的具体数据作为能源的替代价格将是最合理的。
申诉方指出，Andhra、Alta和Gujarat三家印度公司的年报均曾被拟定为管理费用、SG&A 和利润率（包括这些公司所支付的可以用来作为电替代价格的电价）的替代价格数据的来源。而且，申诉方认为，应使用Alta 和Gujarat两公司1999年财政年度的财务报表中的电价平均值作为电的替代价格，因为这些报表处于调查期，比在初裁中所使用的1995年的报表更具有同期性。申诉方还认为，Andhra的电价应予排除，因为该价格来自1998年的年报，该价格在1999年肯定已经上涨。
2．应诉方
吉林恒河制药有限公司指出，申诉方提出的根据Alta 和Gujarat年报中的信息作为电的替代价格是不符合美国商务部一贯做法的。吉林恒河制药有限公司援引近期的大量案件认为，美国商务部一贯依据全国费率水平来评估电的价格。而且美国商务部也曾拒绝将地区电价优先于全国电价适用，原因是地区费率受到地方市场条件，个别产业的条件和其他具体地区的影响。吉林恒河制药有限公司认为，美国商务部倾向于适用全国费率，除非有具体的证据表明地区费率更适当。因此，吉林恒河制药有限公司坚持美国商务部继续依据1998年国际能源机构的“能源价格和税金、季度统计”来评估电的价格。
3．美国商务部终裁意见
美国商务部不同意申诉方关于应依据已知的印度生产商的个别公司数据计算电力成本的主张，美国商务部更倾向于适用已有的平均统计值而不是个别公司数据来估价如原材料等的材料价格。美国商务部此前也曾考虑过申诉方的意见，但并未加以适用。
（五）退货产品
1．申诉方
申诉方认为，两家应诉企业的总生产量均应减去退货量。申诉方指出，已有的证据显示，某些退货产品又投入到重结晶生产过程中，因此，商务部应推断所有退回的阿司匹林均已被重结晶。申诉方由此主张，为了计算要素使用率，商务部应从总产量中减去退货量。如果不减少总产量（至少对吉林恒河制药有限公司而言），那么包括销售额、运费和销售费用在内的利润成本应当作为吉林恒河制药有限公司的间接销售费用。
2．应诉方
吉林恒河制药有限公司指出，举证报告中提出的调查期退回的阿司匹林远远低于申诉方所称的数量。货物是被运回吉林恒河制药有限公司的美国进口商，而不是吉林恒河制药有限公司，并随之从吉林恒河制药有限公司美国进口商的存货仓库中转售出去。吉林恒河制药有限公司的美国进口商的总产量不需要因退回产品而进行调整。而且，吉林恒河制药有限公司认为，由于货物的退回或转售而产生的所有费用已经记入吉林恒河制药有限公司美国进口商的间接销售费用中。
山东新华制药有限公司指出，重结晶处于生产过程的最后阶段，发生在加入水杨酸和醋酸酐之后，因此从总产量中减去退货量，将增加生产单位阿司匹林所需的原料要素量，从而极大地扭曲生产要素。
3．商务部终裁意见
美国商务部不同意申诉方提出的将退货产品从总产量中扣除的意见。首先，就吉林恒河制药有限公司而言，没有任何证据表明曾有退回产品重新进入生产过程。恰恰相反，正如吉林恒河制药有限公司所称的，特定的货物已退回到吉林恒河制药有限公司美国进口商的库存中，以便转售。而且由于美国商务部依据吉林恒河制药有限公司美国进口商的税务申报表所显示的吉林恒河制药有限公司美国进口商的总销售费用来计算吉林恒河制药有限公司美国进口商的间接销售费用。美国商务部同意吉林恒河制药有限公司的意见，认为因货物退回和转售而产生的间接销售费用已经包括在吉林恒河制药有限公司美国进口商的间接销售费用中。就山东新华制药有限公司而言，其在举证期间所收集的证据表明被拒收的产品是在调查期结束后退回的。因此，即使产品又重新投入生产过程进行重结晶，其对总产量的影响也是在调查期结束后才会显现出来。就山东新华制药有限公司而言，举证期间所收集的证据表明退回的产品是在调查期结束后被退回的。因此，即使产品又重新投入生产过程进行重结晶，其对总产量的影响也是在调查期结束后才显现出来。
（中国贸易救济信息网 于洋）
