日本反垄断法律制度
日本反垄断法律制度
编辑：中国反垄断反不正当竞争法律网 来源: http://tfs.mofcom.gov.cn
一、反垄断立法概况
（一）历史背景
二战前日本经济主要由少数大财阀控制，政治上逐步废止政党内阁制，建立了由军部和财阀直接控制的政权。大财阀在国家政权的直接帮助下，空前地扩大了对国民经济各部门的垄断，到1937年，八大老财阀和五大新财阀通过他们遍布全国的卡特尔网控制了国民经济各个部门，为日本全面发动侵略战争提供了经济基础。二战中日本战败，由美军对其实施占领。美国占领军认为日本财阀的巨大经济支配力是日本实现其侵略计划的经济基础，因此，为了从经济基础上彻底消除日本再次发动侵略战争的可能，美国在日本实行经济民主化的占领政策，采取了解散财阀、排除经济力量过度集中和取消私人统治团体等措施，首先解散了三井、三菱、住友、安田四大财阀，并于1946年４月设立了控股公司整顿委员会，解散以财阀总公司为首的控股公司。美国为确保企业自由竞争，保证经济的非军事化和民主化的实现，针对解散财阀没有解决战前很多产业部门形成的大垄断企业，为了排除大企业所具有的市场支配力，为企业自由竞争创造良好的基础，1947年制定了《经济力量过度集中排除法》和《关于禁止私人垄断及确保公正交易的法律》（以下称《禁止垄断法》），从法律上对垄断予以严厉的禁止、制裁，从而开始了日本反垄断立法的历史进程。
反垄断法在日本经济生活中占有重要的位置，反垄断法作为规定经济秩序的基本法，是日本现代经济法的核心。它已形成了垄断禁止政策－－垄断禁止法－－一般法和集中政策－－个别立法－－特别法的立法模式，反垄断法作为竞争政策实施的法律保障，已成为一个独特的体系。1948年制定了《财阀同族支配力量排除法》和1949年《中小企业等协同组合法》，1977年制定了《禁止垄断法》的施行令，作为《禁止垄断法》的补充法有《转包价款迟延等防止法》、《不当赠品及不正当表示防止法》和《不公正交易方法》，作为《禁止垄断法》的适用除外规定的特别法有《关于禁止私人垄断及确保公正的适用除外的法律》、《中小企业团体法》和《输出入交易法》等法律，这些法律构建了比较完整的日本反垄断法律体系。
（二）修订情况
《禁止垄断法》颁布之后，日本国内经济形势发生了很大变化，为满足经济发展的实际需要，日本对该法进行了几十次修订。其中，比较大的修改有1949年和1953年的修正，1958和1963年修正的失败，1977年的修正和20世纪90年代的修订 。《禁止垄断法》是以美国反托拉斯法为蓝本制定的，但它比美国反托拉斯法还要严格，对日本战后萧条的经济恢复不利。随着美国对日本占领政策的变化，日本便以振兴经济不能缺少外资的引入和实现企业振兴的增资股份的消化造成困难以及给统一整顿后的经济发展造成困难等为理由，于1949年和1953年对该法作了大幅度修改，缩小了国际合同、协定的禁止范围，并把国际合同、协定的批准制度改为事后申报制度；删除了排除不当经营能力差距的规定和公司债保有的限制规定，对公司持有股份、干部兼任、合并、营业转让等只在一定交易领域实质上限制竞争的情况下和不公正交易方法的情况下才被禁止，对金融公司的持有股份由５％提高到１０％，其控股限制比率也有所放宽。朝鲜战争后特需景气结束，为了采取不景气对策、防止过度竞争等而制定禁止垄断法的适用除外法以允许采取限制竞争的措施，以1952年制定的《关于稳定中小企业的临时措施法》以及《出口交易法》为开端，许多产业领域相继制定了禁止垄断法的适用除外法，禁止垄断政策在法律上大大后退了。同时，根据1953年修改而增加的不景气卡特尔，在1958年到1959年逐渐开始起作用，而且因为1953年关于放松企业合并限制的修改而使企业之间的合并得到了迅速发展。
《禁止垄断法》对防止垄断发挥了重要作用，但它同时对通过技术革新和合理化来提高国际竞争力带来妨碍，日本于1958年和1963年提出了禁止垄断法的修正案和特定产业振兴临时措施的法案，法案进一步放宽了合并等的限制规定，但由于消费者团体、中小企业团体、农业团体的强烈的反对，这两个法案未获通过。
随着《禁止垄断法》的放宽修正以及垄断政策的纵容，日本在20世纪６０年代后期以加强国际竞争力为目的的大型企业合并不断出现，产业的垄断化趋势进一步明显，表现在随着市场结构的垄断化、价格卡特尔以及企业间的共同行为等致使物价失控，造成了各种社会矛盾，带来很多社会和政治的问题。1973年11月发生的“石油危机”，使物价狂涨。为了扭转这种局面，抑制物价飞涨，公正交易委员会于1973年12月开始探讨禁止垄断法修改问题，并在1974年9月发表了禁止垄断法修改草案要点，1977年经国会审议通过。1977年对《禁止垄断法》的修改幅度较大，对垄断作出严格限制。一是新设了对卡特尔的课征金制度，二是新设了有关价格同步上调的理由报告制度，三是针对企业通过转让一部分营业等所谓分割的办法将垄断、高度垄断的市场结构恢复为竞争的市场结构，新设了对垄断状态的规定，四是又新增设了大型企业的持有股份总额的规定，强化了金融公司持有股份的限制。
与此同时，公正交易委员会着手对已然的违法行为的严厉处罚和对未然的违法行为的事先预防。预防违法的有效手段是制定公布反垄断法指针，并保障公正交易委员会运用法律的透明性。1979年出台了“禁止垄断法关于事业者团体活动的指导方针”，分为“原则违法行为”、“有违法可能的行为”和“原则上不违法的行为”。其后，公正交易委员会相继制定了《审查公司合并的事务处理基准》、《关于医生协会活动的反垄断法指针》、《关于负责公共工程的建筑行业的事业者团体各种活动的反垄断法指针》、《关于不当廉价销售的反垄断法指针》、《关于规制专利、技术许可协议的反垄断法指针》、《关于行政指导的反垄断法指针》、《关于经营者团体活动的反垄断法指针》、《关于流通和交易惯习的反垄断法指针》、《关于联合研究开发的反垄断法指针》、《关于有资格人员层的活动适用反垄断法的考虑》、《关于联合开展废品再生事业活动的反垄断法指针》等。
日本从20世纪90年代初期开始放松政府管制。在此背景下，开始对禁止垄断法的根本性修改，到1998年底，对禁止垄断法的33个适用除外制度进行修改、废止，4个制度限定、明确适用范围，对其余制度继续进行分析检讨。并对20部法律规定的35个制度，在1997年2月向国会提出一揽子修改法案，同年6月经国会审议通过施行。与此同时，成立禁止垄断法第4章修改问题研究会，根据禁止垄断法关于防止经济力量过度集中的规定，提出包括禁止经济力量过度集中的控股公司，修改大型公司持有股份总额的限制、废止国际契约的申报制度以及维持再销售价格制度等内容，法案于1997年6月11日通过。1999年对《禁止垄断法》进行修改，废止《禁止垄断法适用除外法》，对《海上运输法》、《航空法》中有关适用除外的规定进行修正，对不景气卡特尔适用除外予以废止等。2000年废止自然垄断行业适用除外制度，并加强民事损害赔偿制度。2002年5月对企业合并制度进行修正，企业合并后总资产达到100亿元以上和参加合并的单个企业资产超过10亿元以上应当在合并前向公正交易委员会进行申报，并将对法人的罚款上限由1亿元提高到5亿元。据公正交易委员会委员长介绍，2003年聘请专家对《禁止垄断法》实施情况进行全面评估，并提出了修改报告，拟于今年提请国会大修《禁止垄断法》。
二、《禁止垄断法》的主要内容
以促进公平和自由竞争为目的的《禁止垄断法》有三大支柱：①禁止不正当的交易限制（卡特尔），②禁止私人垄断，③禁止不正当的交易方法。此外还包括预防垄断的内容：如严格限制股份持有、干部兼任、合并等的企业结合、国际性协定等。同时还有适用除外规定，执行机关即公正交易委员会，程序规定及诉讼规定，法律责任等。禁止垄断法旨在形成公正自由的竞争秩序，从制定当初就是很明确的。
（一）垄断的法律界定
《禁止垄断法》第2条第五款规定，“私人垄断”是指经营者不论单独或利用与其他经营者的结合、通谋以及其他任何方法，排除或控制其他经营者的经营活动，违反公共利益，实际上限制一定交易领域内的竞争。该法从经营者的销售规模和竞争行为两个角度规定构成“垄断”的法律界限。
从市场竞争结构看，垄断表现为“垄断状态”。根据《禁止垄断法》第2条第七款的规定，垄断状态，是指一个经营者在国内供给的（出口者除外）同种的商品或劳务在最近一年内销售总额超过100亿日元的前提下，其市场占有率1/2或两个经营者合计的市场占有率超过3/4，或对其他的经营者新办属于该领域的业务造成严重困难，或超过政令规定的行业标准利润率或者其销售费用率和一般管理费用率超过同行业水平并导致该商品或劳务价格显著上升或很少下降的。
从竞争行为看，垄断必须是采取某种不正当的竞争的方法、手段，以排除或限制本行业、领域内的正常的竞争，从而达到独占或联合控制市场的目的。
认定私人垄断比较复杂，须从以下几点来考虑:(1)所谓“排除”其他经营者的经营活动，是指使该经营者在某个竞争领域的经营活动难以继续进行，从而将其从该市场上驱逐出去的行为。认定“排除”行为要从整体上来考虑，不仅要看具体的行为，同时还要看该行为的客观后果，把二者综合起来考察，但是，构成排除行为不一定要求实际地发生将其他的竞争者从市场上驱逐出去的结果，只要实际存在已经使其他经营者难以经营下去的事实，即可判定具有排除行为，同时，排除行为还包括潜在的竞争者难以进入该市场参与竞争。典型的排除行为，包括不当贱卖，地区差价，强制对方进行排他的交易，不过，这些行为本身也相当于不公正的交易方法，同时受到《禁止垄断法》第19条规定的禁止。(2)所谓“控制”其他的经营者的经营活动，是指对该经营者加以制约，剥夺其在经营活动上的自由决定。这种制约不一定是直接的，也可能是由于市场的客观情况，经营者的某些行为使其他的经营者的经营活动受到制约，但是，正常的竞争使其他的经营者也采取相应的措施，不能认为是制约。典型的控制行为包括：ａ.通过持有股份和干部的兼任而直接控制对方；ｂ.与金融机构联合向对方施加压力；ｃ.在纵向关系中，生产者通谋强制销售价格、事先限制交易等。(3)所谓“实际上限制竞争”，是指由于经营者的行为能够形成在某种程度上自由地决定价格和生产费用，也就是说具备了控制市场的能力，从而不能形成合理的、有效的竞争市场，妨碍了公平、自由的竞争。(4)所谓“违反公共利益”，是指妨害以自由竞争为基础的经济秩序，公共利益指包括产业利益在内的国民经济的健康发展以及保护经济上的弱者。某种行为具有限制竞争的后果，其本身就是对自由竞争秩序的侵害，属于违反公共利益，所以，法律要加以干预。
（二）禁止不正当的交易限制（卡特尔）
卡特尔是垄断组织的一种形式，其实质性的内容是生产同类产品的企业为了获取高额利润，在划分市场、规定产量、确定价格等方面达成协议，从而限制、排除竞争。卡特尔的危害甚多，如根据卡特尔参加者的意图操纵价格、抬高价格，给买方造成不利；限制、排除了有效的竞争，使效率低下的企业得以生存。由于经营者的活动不仅仅限于国内市场，还可能进入国际市场，通过与国外的经营者联合结成国际卡特尔，所以，该法不仅对国内卡特尔，同时也对国际卡特尔予以规定，将经营者之间就商品、服务的价格、生产数量等进行协商而决定的行为视为“不正当的交易限制”，明确予以禁止。
（三）不公正交易方法
该法将不公正交易方法视为有损于公平竞争的行为而予以禁止，经营者使用不公正交易方法适用《禁止垄断法》第19条，经营者团体采取属于不公正交易方法的，适用该法第8条，对国际协议、契约中含有不公正交易方法的，适用该法第6条。根据《不公正交易方法》的规定，１６种行为被认为是不公正的交易方法，这些行为大致分为三类：(1)限制自由竞争的行为，包括拒绝交易、差别交易、不正当廉价出售、限制再销售价格等；(2)其竞争手段本身不公正，包括以欺骗的手法和提供不正当利益引诱顾客、搭售、掠夺性定价、歧视性价格等差别待遇等；(3)经营者利用交易上的优越地位，强加于交易对方不利的交易条件的行为。
（四）控制企业合并
为了防止经济力量的过分集中，确保公正自由的竞争，该法第四章对企业结合作了明确规定。
１、对控股公司的规定。禁止设立以支配其他公司为主要经营对象的控股公司，禁止非控股公司转化为控股公司。
２、对合并的规定。该法第15条规定，因公司合并而实质性地限制一定交易领域的竞争的，或者是公司合并是以不公正交易方法实现的，则禁止该合并。国内公司欲合并时，须根据公正交易委员会规则的规定，事先向公正交易委员会申报。如，1970年的八幡制铁与富士制铁的合并，两公司在企业规模上居第一位及第二位，市场占有率为铁路钢轨的100％，钢板的约98％，制罐头用白铁皮的61％，铸造用铁的56％，因而有可能限制这些领域的竞争。公正交易委员会于1959年3月20日受理了该合并申报，并经过13次审判后，于同年10月30日作出审决，命令两公司就上述四种商品生产采取部分转让营业的措施，因而承认了两公司的合并。
3、对营业出让的规定。公司之间的营业出让与接受，实质上与合并的效果相同，因《禁止垄断法》将其与公司的合并同等对待，受到法律的禁止。不仅如此，对公司营业的租赁、营业的代理、与他人订立营业上的盈亏的共享合同也与公司的合并同等对待。
4、公司持有股票的规定。公司通过持有国内其他公司的股票，实质上限制竞争时，其股票持有受到《禁止垄断法》第10条的禁止；对经营金融以外的大公司（单个企业总资产超过20亿元，总资产在１００亿日元以上），以及银行、保险、证券公司总资产合计超过8兆日元的，应当向公正交易委员会申报。
5、干部兼任的规定。对通过干部的兼任控制对方公司而实质上限制竞争，以及通过不正当交易方法向竞争对方安插干部，《禁止垄断法》第13条予以禁止，并规定公司干部或者从业人员兼任与本公司有竞争关系的其他国内公司干部职务的，应当向公正交易委员会报告。同时，日本公正交易委员会对影响其国内市场竞争的境外企业并购也进行管制。
（五）反垄断的适用除外规定
《禁止垄断法》对私人垄断、不当的交易限制和不公正的交易方法严加禁止，但是，在某些特殊行业的领域开展完全的自由竞争，并不一定有助于国民经济的健康发展，因此，该法又规定了反垄断法的适用除外规定，同时还有《关于禁止垄断法的适用除外的法律》以及其他各种法律规定的适用除外。到目前为止，仍然有20部法律规定了35项适用除外制度。具体有以下几种情况：
1、某些垄断的适用除外。（1）对经营铁路、电气、煤气和其他在性质上当然成为垄断的行业的生产、销售或供给的行为不适用。（２）行使著作权法、专利法或商标法所规定的权利，不适用反垄断法。
2、关于卡特尔适用除外。反垄断法原则上禁止卡特尔，但有例外，反垄断法对其不适用，受法律允许的卡特尔称为适用除外卡特尔。适用除外卡特尔原则上要经公正交易委员会或政府主管机关的认可和申请，根据《禁止垄断法》和《中小企业团体组织法》、《进出口交易法》等法律的规定，适用除外卡特尔有：（1）不景气卡特尔。即在不景气严重化，其产业内部的许多企业的生存受到威胁时，作为应急措施而得到允许。（2）合理化卡特尔。即只有在企业协调，才产生合理化效果的情况下，将得到允许。1999年根据经济发展的新形势。废止了不景气卡特尔和合理化卡特尔。（3）中小企业卡特尔。即为防止中小企业的过度竞争造成正常的交易受到阻碍经营的不安定，可以允许中小企业的工会限制数量、交易方法等。（4）出口卡特尔。即根据《进出口交易法》的规定，为防止过度的出口竞争，维持公正的出口交易秩序，可以允许就出口的商品的价格、数量、交易条件等进行协议。
3、关于维持再销售价格的适用除外。原来规定，生产或销售公正交易委员会指定的、且可以容易识别其质量为一样的商品的经营者与该商品销售的对方经营者为了决定或维持该商品的的再销售价格所做的正当行为，不适用，但该行为不当地损害一般消费者利益的场合和销售该商品的经营者所做的违反生产该商品的经营者的意愿的场合，则不在此限。现在公正交易委员会已经不指定商品了，原因在于对厂商有利，对消费者不利。目前只有著作物可以维持转售价格。
4、一定的组合行为不适用。该法第24条规定，以小规模经营者的相互扶助为目的的各种协同组合，不适用，因为小规模的经营者处境无法与大企业对等。从20世纪50年代开始，为了保护本国产业的发展，适应交易资本自由化的发展，应对旨在强化国际竞争力的企业经营稳定、合理化等产业政策，曾经设立了许多禁止垄断法的适用除外卡特尔制度。如进出口交易法、中小企业促进法以及旨在促进各种产业的临时处置法如纤维工业、机械工业、电子工业等。1953年有53件基于专门法的适用除外卡特尔，1959年达到595件，1965年达到1079件，这些卡特尔都是作为实施产业政策的对策设立的。进入90年代后由于日本经济结构转换的必要性和对外经济摩擦的关系，加之日本政府实施管制缓和计划，推动了反垄断法适用除外制度的改革，从1999年开始，基于专门法的反垄断法适用除外制度已经减少到12部法律如保险法、著作权法、航空法、海上运输法等17个制度，同时在赋予适用除外时，建立了主管省厅大臣与公正交易委员会协商的制度。
（六）法律责任
对违反《禁止垄断法》的行为，不仅规定要承担行政法律责任，也规定了民事损害赔偿责任和刑事责任。
1、课征金制度。课征金制度是反垄断法上的一种措施，课征金不同于罚款，只是将违法期间获得的不当利益返还国家，也不是所有违反反垄断法的行为都要征收课征金，是指作为不正当的交易限制行为，如垄断价格、串通投标等违反反垄断法第3条、第8条规定的经营者以及经营者团体应当依法缴纳课征金。课征金的征收期限为违法行为的终止期限开始上溯的3年期间，超过3年的不予课征。课征标准以经营者所在行业的平均利润率乘以其违法行为实行期间的对象商品、服务的销售额。课征金缴纳命令实施之日起的2个月后，逾期不缴纳的，按14.5%的利率征收滞纳利息。
2、对违法行为的刑事制裁。《禁止垄断法》规定，对私人垄断、不当交易限制和经营者团体的竞争限制行为，处三年以下的徒刑或五百万日元以下的罚金；对国际卡特尔、限制经营者团体的人数、限制组成经营者团体的机能和活动的行为，处二年以下的徒刑或三百万日元以下的罚金；对违反禁止控股公司、限制公司持有股份和干部兼任的，处一年以下的徒刑或二百万日元以下的罚金。
对违反垄断禁止法的行为，不能由公正交易委员会直接处以刑罚，而应当由公正交易委员会向检察总长告发，由检察官向法院起诉，法院通过审判对违法者给予刑事制裁。根据《禁止垄断法》第90条规定，如果公正交易委员会不告发，检察官不能依职权主动向法院提起诉讼。
3、受害人请求损害赔偿。公正交易委员会对违法行为发出排除措施的命令，其执法的结果能恢复正常竞争的秩序，但对违法行为的受害人却不能予以救济。受害人欲得到救济，可依法向法院请求损害赔偿。根据《禁止垄断法》的规定，进行私人垄断或不当地限制交易或使用不公正的交易方法的经营者，对受害者负有赔偿的责任。这种责任是无过错责任，不论行为人主观是否存在过错，均应承担责任。受害人的损害赔偿请求权只能在公正交易委员会做出劝告判决、同意判决、正式判决之后才能行使，并在判决确定之日起三年内时效界满。根据东京高等法院的判例，受害人不仅是经营者，而且还包括一般的消费者。必须指出，《禁止垄断法》第25条规定并没有剥夺受害人在民法上基于侵权行为而另外请求损害赔偿的权利。
三、反垄断执法机关
日本仿照美国的行政委员会制度，根据《禁止垄断法》设立了独立的合议制机关－－公正交易委员会，作为反垄断执法机关，由首相管辖，由委员长和四名委员组成，任期５年，首相征得参众两院同意后任命，但委员长须由天皇认证。公正交易委员会设事务总局，负责公正交易委员会日常事务。事务总局在局长的领导下，下设办公厅、经济交易局和审查局。此外，为进行审判程序，事务总局设置不超过5人的审判官，由委员会从事务总局中挑选被认为具有进行审判程序所必要的法律和经济知识经验以及公正判断能力的职员担任。同时，公正交易委员会在北海道等地设有7个派出机构，负责所辖地区的反垄断事务，但所有案件由公正交易委员会统一审理。1965年时公正交易委员会只有250人，现在已增加到650人，从一个侧面反映了公正交易委员会的作用和地位在加强。
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