厉行法制职责担当保障使命

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厉行法制职责担当保障使命

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编辑:反垄断反不正当竞争律师网    来源:发改委网站(2009-08-26)

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——在第二届价格违法行为典型案例研讨会上的讲话

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价格监督检查司司长 李镭

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同志们:反垄断反不正当竞争律师网 el+J,a | @"|Be

  第二届价格违法行为典型案例研讨会,圆满完成了各项议程,即将结束。新疆、上海、浙江、广西和安徽的代表,用PPT的形式生动的介绍了5个典型案例的查办过程,展示了价格行政执法人员良好的业务素质和较高的依法行政水平。各地价格主管部门更新执法理念、创新执法方式、认真履行职责、严格依法行政,做了大量卓有成效的工作,为查处复杂疑难案件提供了宝贵经验。结合会议讨论情况,我就案例研讨会和价格法制建设谈三点意见。反垄断反不正当竞争律师网'_5uQ!~,Ax~

  一、研讨会具有四方面的突出特点,成效明显反垄断反不正当竞争律师网(_f/JB*n$ml#U

  案例研讨会是总结经验、开拓思路、推动价格法制工作行之有效的方式。此次研讨会有四个方面值得肯定:

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  (一)案例选择好。典型案例具有带动全国价格行政执法工作的示范效应。近年来,随着市场竞争环境的变化,价格违法行为的特征和表现形式也在发生变化。案例的选择既要反映一个时期价格违法行为的动态趋势,也要集中体现困扰价格行政执法的焦点问题、症结所在。这次会议选取的五个案例,具有很强代表性和典型性,表现在:反垄断反不正当竞争律师网4}aOq!t2B

  一是类型全面。会上的五个案例,是经过精心甄选和全面考虑的,内容包括了价格串通、价格欺诈等不正当价格行为案件,也包括了不执行明码标价的案件,还包括了行政机关强制收费或者转移职能变相收费的案件。违法主体涉及乳制品、房地产和美容美发等生产服务企业,也涉及到环保、出入境检验检疫等国家行政机关。比较第一届案例研讨会,此次选取的案例行为类型更多、违法主体范围更广。这些案例可圈可点之处颇多,经过深入研究和细致剖析,能够反映出近年来价格违法行为变化的特点和趋势。反垄断反不正当竞争律师网-LC"Z qQG/sv

  二是难度较大。首先,行为定性有难度。如新疆提供的乳品企业价格串通案,控辩双方对个人行为还是职务行为存在严重分歧。其次,具体处罚有难度。在上海提供的案例中,有无违法所得,如何计算违法所得,成为争议的焦点。第三,涉及的法律问题多。安徽的案例提出了行政责任与刑事责任的关系问题。这个问题非常复杂,各国的法律规定各不相同,我国在行政和司法实践中的做法也不尽一致,需要认真研究。

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  三是质量较高。随着依法治国方略和依法行政原则逐步深入人心,行政管理相对人越来越重视通过行政复议和诉讼维护其合法权益。在五个案例中,广西某房地产中介服务公司代收费案,经历了两审才结案;新疆乳品企业价格串通案,经历了行政复议和行政诉讼结案;上海美容美发公司价格欺诈案,经过了行政复议,最终以双方达成调解协议结案。行政复议和诉讼是对我们办案的全面检验。价格执法人员在复议和诉讼中,顶住压力,沉着应对,获得行政复议机关和法院的维持,经受住了考验,证明我们的办案质量是比较高的。

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  (二)组织形式好。这次会议的研讨分为四个环节。一是会议主持人根据案情和案件特点,提出需要重点研究的问题,启发和引导会议研讨思路。二是发言单位通过PPT课件介绍案件查办的过程,使会议代表对案例有一个相对全面的了解,激发参与讨论的兴趣。三是各地代表自由发言,竞相发表见解,充分交换意见。四是由国务院法制办的同志进行点评,就共性问题给出权威的解答意见。整体上看,研讨会形式活泼、讨论热烈,将每个案例的疑点和难点问题完全展现出来,通过深入细致的解剖和分析,直击问题本质、探索问题规律,寻找解题途径,做到了实践与理论相结合,达到了会议的预期效果。

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  (三)研讨气氛好。此次参会的同志常年工作在价格法制建设的第一线,具有丰富的实践经验。在研讨中,大家结合工作实际,研究分析有理有据,形成了很多共识。有些意见虽然对立,但是很有参考价值。意见分歧、观点对立,说明同志们对问题有研究,对法律内涵有理解,对执法实践有体会,已经形成了重视学习、挑战困难的良好风气。对一个案件中的问题研究的越深入,查办案件的把握就越大,法律风险就越小。反垄断反不正当竞争律师网 i{ s z'e6D2i*iw\

  (四)专家点评好。专家参与制是许多地方已经运用多年的一种案件审理机制。各地聘请有经验的专家学者参与到案件审理中来,对案件定性等问题提出法律建议,借外脑之力,提升案件办理水平。今天,我们也延用了这一做法,请国务院法制办的丛林处长逐个案件进行点评。在点评中,丛处长在总结归纳焦点问题的基础上,从法律角度对行政处罚与刑事诉讼的关系,价格串通行为的构成要件,行政执法中如何借助刑侦手段等问题作了精彩的论述,给我们以很大启发。反垄断反不正当竞争律师网.rv4w;L6C.A [ x!D

  二、案例引路,提高六种能力,破解执法难题

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  (一)当前价格行政执法存在六难

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  随着经济体制改革的不断深化,市场竞争越来越激烈。特别是在国际金融危机的背景下,部分经营者受到利益驱动,置国家法律于不顾,不择手段进行各种价格违法活动,企图逃过政府价格主管部门的视线。市场价格监管任重而道远,行政执法也因此而面临更新、更大的挑战。总体上看,价格行政执法存在六难反垄断反不正当竞争律师网'j]bS4l?Uf

  一是发现难。我们在研究违法行为,研究监管对象,监管对象也在研究我们。许多违法者绞尽脑汁与我们周旋,违法行为的隐蔽性和复杂性越来越强,无论是不执行政府定价指导价的案件还是不正当价格行为的案件,都存在违法主体和违法事实日益隐蔽的特点,有许多还披着合法的外衣,混杂在多种多样的市场活动中,给我们发现案件带来很大难度。如浙江省案例中,某出入境检验检疫局这个违法主体就隐藏很深,整个收费行为初看来貌似合法,很容易被忽视。

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  二是取证难。取证难最初缘于案情复杂,不易认定。然而,随着价格行政执法能力的提高,越来越多的被检查单位的反侦查能力也在增强,给我们取证带来了更大的困难。例如,被查单位的负责人员和主管人员有意回避,无法进行询问;或者提供虚假或无用的经营信息和文件资料,妨碍调查工作进行;更有甚者,采取销毁、隐匿、转移证据,注销资格等极端方式逃避检查和调查,给执法人员取证带来障碍。反垄断反不正当竞争律师网 Y!v6d$NtH

  三是定性难。当前,社会主义市场经济法律体系初步建立,《物权法》、《反垄断法》等一大批具有较强专业性的法律相继出台。在为行政执法提供坚实的保障的同时,也给执法人员运用法律,准确定性提出了新课题。法律之间、法条之间的联系更加紧密,法律竞合与冲突的几率随之增多,法律与政策之间怎样正确理解和把握,需要认真斟酌。对一个违法行为究竟用哪个法条去规范和处罚,很多时候不能一目了然。需要我们认真分析案情,联系客观实际,甚至要运用到价格法之外的相关法律知识,如《合同法》、《物权法》,才能做出正确判断。反垄断反不正当竞争律师网(C,M~];Uo5D1u

  四是处理难。恰当实施行政处罚,离不开处罚裁量权的运用。这是每个案件都无法回避的问题,是对每个执法机关掌握和运用法律能力的考验。若对法律把握不当,就容易引发畸轻畸重、显失公平等问题。上海的案例中对价格欺诈行为是否构成价格违法行为社会影响大的从重处罚情节,在审理中存在争议;安徽的案例对行政处罚与刑事责任追究问题展开了深度分析。行政处罚裁量权的正确运用,需要执法人员对法律的精神,个案的特点做出综合分析,在行政处罚和违法行为之间找到最佳切合点,使得处罚幅度与违法过错程度相当。反垄断反不正当竞争律师网x!vf*KiT@q

  五是应诉难。近年来,价格行政执法的复议和诉讼案件数量有所增多,难度增大,对执法人员综合素质、业务能力、应诉水平提出了新要求。部分地方由于对复议和诉讼缺乏应对经验,认识不到位,害怕出现不利结果,因此产生了畏难情绪。

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  六是曝光难。将违法案件曝光,能起到极强的震慑作用,对违法者是沉重打击,并且能够营造舆论声势,扩大工作影响,巩固和强化我们监管工作的成效。但是,曝光是一个对工作全局有利,对局部影响很大的举措,具有典型的两面性。因此,曝光受到众多因素制约,阻力重重,难度越来越大。反垄断反不正当竞争律师网lu8q-o"l9^'{

  (二)针对六难,着力提高六种能力反垄断反不正当竞争律师网6}GG.tZ9v P

  问题摆在眼前,价格执法人员不能心存疑虑,裹足不前,要迎难而上、奋发有为、破解难题。围绕六难,应着力提高六种能力:

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  一是提高识别能力。这次会议讨论的五个案例中,有两个是通过举报发现的,另外三个是价格主管部门检查中发现的。总结当前全国的价格违法案件的发现渠道,有66%是靠举报,这是第一大案件来源。其次是依职权主动调查发现。第三是其他部门移交,如审计部门在工作中发现的乱收费行为。第四是靠自首,这类案件主要指涉嫌价格垄断行为,在国外也称为宽大政策。要提高发现能力,必须认真受理举报,全面查清事实,不放过任何一个可疑线索。要认真履行市场监管职责,充分发挥价格主管部门主观能动性和工作积极性,提升检查主动性,提高职业敏感性,通过日常检查、市场巡查等方式,及时掌握市场动态情况,努力拓宽案件来源渠道。反垄断反不正当竞争律师网8SSicZ9^

  二是提高取证能力。调查取证是查办案件的关键环节,也是难度最大的环节之一。提高取证能力,是提高办案质量的保证,也是提高价格行政执法能力的核心和基础。首先要加深对证据真实性、关联性和有效性的认识,充分重视证据在价格行政执法和应对行政诉讼中的重要作用。其次要创新取证方法,从检查方法入手,摒弃陈旧观念和过时做法,建立一整套科学取证、高效取证的新方法。充分运用计算机、数码产品等高科技产品复制和存储视听资料、证人证言等证据,利用互联网等通讯媒介和平台获取相关信息,提高办案效率。另外,要提高执法人员综合素质,锻炼办案能力,夯实理论功底,讲究调查策略、询问技巧,利用心理战等方式找准调查时机,找出破绽,以取得最佳效果。新疆的案例中,检查人员运用集中优势兵力重点突破攻心法等方法,配合以公安机关刑事侦查手段的强大威慑力,给案件调查带来重大突破。需要指明的是,利用刑侦手段取证,在有些国家是被认可的。比如美国联邦调查局可以采取跟踪、窃听等手段获取卡特尔犯罪的证据;在欧盟,也可以采取搜查等手段取证。但是由于法律制度不同,我们不能照搬别国的经验,一定要注意在合法的基础上运用。

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  三是提高定性能力。提高定性能力,关键在于提高执法人员素质。要建立培训机制,针对薄弱环节、薄弱能力进行授课。要建立健全案件集体评议制、专家参与制等审理机制,听取合理意见建议。要做好基础研究,对规律性、前沿性问题进行研究,提升驾驭工作的能力。要建立典型案例定期上报、定期通报、定期研讨的机制,上下级之间、各地之间建立相对固定的案件分析研讨会制度,通过经常性地交流经验,取长补短,互相学习,不断提高分析判断能力。

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  四是提高处理能力。要提高处理能力,首要任务是提高对法律的认知和运用能力。要贯彻社会主义法治理念,掌握社会主义法律知识,不仅要学习价格法,还要学习行政法、民法、刑法等领域的重要法律;不仅要学习法律、法规,还要学习部门规章、规范性文件和政策。通过学习,逐步加深对法律体系的认知程度,做到熟练运用,融会贯通。要着力处理好两个关系,一要处理好自由裁量和严格依法的关系。在法律规范的范围内,结合违法者的动机、目的,社会危害性大小,确定相适应的处罚形式和幅度。二要处理好权力和权利的关系。在运用好国家赋予的各项行政权力的同时,对相对人的权益充分重视,保证相对人的陈述、申辩、质证、复议、诉讼等权利。

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  五是提高应诉能力。行政复议和诉讼是一种行政层级监督和司法监督制度,是对管理相对人的救济制度,具有十分重要的法律意义和社会意义。复议和诉讼,也是评价我们案件审理水平的重要标准,是对价格行政执法的全面检验。在日常工作中要克服重实体,轻程序的观念,严格遵守职权法定、程序合法、事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当24字办案方针,尽量预防法律风险,减少复议和诉讼。一旦当事人提起复议和诉讼,则要积极应诉,依照法律规定与复议机关和法院积极沟通,主动介绍价格执法的情况,阐明价格法律和价格政策。要充分重视庭审,严格按照法律规定的程序答辩、质证,以充分的证据材料和准确的法律定性赢得主动。

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  六是提高把握能力。曝光是价格监管的有力武器,是争取舆论支持、群众支持的有效手段,一定要运用好,因此,就要提高把握能力。除了作好沟通协调工作,克服阻力,赢得支持外,还应注意以下几点:一是把握好曝光的对象,要选择违法情节严重、态度恶劣、社会影响大的反面典型案件。二是把握好曝光的时机,选择合适的时机,能够带来事半功倍的效果。三是要把握曝光的范围和曝光的方式,注意控制好公开的范围和程度,避免造成不必要的负面影响。反垄断反不正当竞争律师网Z"De$?,a8TI

  (三)案例法是提高能力的重要途径

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  案例法起源于19世纪20年代的美国。当时在哈佛商学院,利用商业经营的真实案例来教学,大大提高了学生参与课堂讨论的积极性,取得了较好的教学效果。我们借鉴这种方式,以案说法,取得了一些成功经验。彭主任在2009年价格监督检查工作会议上也强调:要通过以案学法、案例引路,来加强价格执法能力,特别是查处隐性价格违法和不正当价格行为的能力。结合我们当前的工作实际,可以将案例法细分为三种形式:反垄断反不正当竞争律师网w6rn }/z sI-PW j\

  一是案例研讨法。案例研讨法,就是对疑难问题多、定性处理难的具体案件进行集体研究、讨论,充分发扬民主参与的机制,听取各方意见,理不辩不明,通过讨论集思广益、去伪存真,寻求最佳的处理方式。典型案例研讨会就是案例研讨法的具体运用。案例研讨法的最大特点在于其互动性,能够为各方搭建一个交流意见,分享经验的平台。反垄断反不正当竞争律师网7hO FT*p2F

  二是案例培训法。案例培训法,是通过讲授办案经验体会、对执法人员进行培训,从而提高执法水平。2005年的全国局所长培训班就采用了这个方法。当时发言的十个同志,均以具体的案例为切入点,从不同方面,介绍了价格行政执法经验、体会,由于案例本身直观、翔实,发言人言之有物,培训收到良好效果。反垄断反不正当竞争律师网#Tx ?6_ FV

  三是案例公布法。英美法系国家有所谓判例法,是指上级法院的判决,对下级法院之后的裁判具有约束力。我们的案例公布法与之有类似之处,也是将已经办结的,在定性处理上比较成熟的典型案例在简报、专刊、书籍上刊载,供系统内部和社会各界参考。各地据此可以直接找到类似案件的处理方法,为检查人员提供了参考依据。同时,也警示了社会,可以有效引导社会举报,为检查提供线索。

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  三、积极探索,严格依法行政,推动法制工作反垄断反不正当竞争律师网 GT fA._:|7gwp%M

  (一)价格监督检查法制工作成绩斐然反垄断反不正当竞争律师网7]fp0d?#p

  随着价格违法行为日益隐蔽化、复杂化,定性处理的难度越来越大,客观上对价格法制工作提出了新的、更高的要求。面对新的形势,价格法制工作坚持以科学发展观为统领,围绕保障规范两大任务,及时转换工作思路,不断调整工作重心,全面更新工作方法,取得了一定的成绩。当前,已经形成以《价格法》和《反垄断法》为核心,《价格违法行为行政处罚规定》为主干,一大批规章、规范性文件为补充的价格监管法律体系。尤其是过去一个时期,我们的法制工作成绩斐然:提请国务院第二次修订了《价格违法行为行政处罚规定》,制定出台了《价格监督检查提醒告诫办法》、《价格监督检查证据规定》、《关于加强价格行政执法制止价格垄断的通知》、《关于反价格垄断执法授权的决定》等规范性文件。20089月,我司作为国家发展改革委的立法先进单位,在全委立法工作会议作了典型发言,相关经验得到了委领导的充分肯定。各地的价格监督检查立法也取得了长足进步和重大突破。湖南省制定了《湖南省价格监督管理条例》(地方性法规),安徽省颁布了《安徽省价格监督检查办法》(地方政府规章),以立法的形式对多年来的执法实践进行了梳理和总结。

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  (二)继续完善监管规则,加强执法保障。反垄断反不正当竞争律师网)AU.NDPI

  在这次研讨中,大家提出了一些共性问题。例如,价格串通行为的认定,究竟是按照三要件说,即实施串通操纵市场价格损害其他经营者或消费者合法权益来认定,还是按照行为论,一经实施了串通行为就可以认定,还需要进一步明确。再如,对违法所得的计算问题,相关法律规定不尽明确,给案件处罚带来了难度。这些问题都需要我们在今后工作中,通过加强执法保障来解决。要遵循实践需要、条件成熟、突出重点的思路,加强立法和法律解释工作,切实解决实际执法中遇到的问题,为执法工作提供法律保障。要加强与国务院法制办、人大法工委等法制部门的沟通联系,在立法上争取支持。未来要进一步做好以下几方面的立法工作。一是要尽快制定出台《反价格垄断规定》和《反价格垄断行政执法程序规定》。目前,两部规章的征求意见稿已经基本成熟,《反价格垄断规定》将在近期上网征求社会意见。二是研究制定统一的《不正当价格行为监管条例》。目前《不正当价格行为监管条例》已被列入《国家发展改革2008-2012五年立法规划》,正在争取列入国务院行政法规立法计划。根据工作安排,今年的主要任务是立法前期调研,要做好资料收集、专家论证工作,初步梳理、细化各类不正当价格违法行为,为起草工作奠定基础。三是加强对法律法规的解释力度。随着经济发展和社会进步,原先不太突出的问题可能成为新的焦点。例如,一些行政机关将收费项目转移给下属事业单位或者企业,以市场化的名义逃避价格监管。再如,对于不正当价格行为的违法所得的计算问题,也屡屡成为复议和诉讼的争议焦点。这些问题需要尽快研究,予以明确。反垄断反不正当竞争律师网j2RMU U%R

  (三)继续创新工作方式,提高执法水平

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  要切实提高价格行政执法的水平,除了做好执法保障工作外,还要积极强化改革创新意识,破解工作难题,开拓工作领域。要在转变执法理念、执法方式、执法重心上下功夫,将价格执法与科技发展相结合,以科技保证效率,创新检查办案方式,做到科学办案、高效执法。将价格执法与制度建设相结合,以制度促工作,通过案件集体审议制度、部门联系制度、专家咨询制度,提高个案办理质量,从而提升整体执法水平。将价格执法与调查研究相结合,以务虚务实,及时分析研究价格违法行为的新特点。将价格执法与广泛学习相结合,以学习强本领,通过积极学习、借鉴国内外成功立法例和办案经验,解放思想、开拓思维,进一步探索出解决执法难问题的好方法。

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  同志们,价格法制工作是价格监管的一个重要环节,大家要以这次会议为契机,从全局和战略的高度,充分认识加强价格法制建设的重要性和紧迫性,进一步增强责任感和使命感,开拓创新,不辱使命,认真做好各项工作,努力开创法制工作新局面。

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